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【期刊名称】 《法学杂志》
责任政府:内涵、形式与构建路径
【英文标题】 Responsible Government:Meaning,Form and Route
【作者】 温辉【作者单位】 国家检察官学院{教授}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 责任政府;行政问责;政治问责;构建路径
【英文关键词】 responsible government; administrative accountability; political accountability
【期刊年份】 2012年【期号】 4
【页码】 115
【摘要】

依现代民主政治的发展,责任政府的外延已由责任内阁制政府扩展至所有民主政府。就责任政府而言,责任应是民主政府系统中的核心要素。我国责任政府体制包括两个组成部分:一是政治问责制,即国家行政机关要对国家权力机关负责,国家行政机关首长要对自己机关的全面工作向国家权力机关负政治责任。二是行政问责制,即行政首长要对整个行政机关的工作负全面责任,行政首长具有对政府组成部门及其首长、下级行政机关及其首长、公务员的行政问责权力。目前我国行政问责在理论、实践上还存在一些问题。从行政问责逐渐发展到政治问责是我国责任政府建构之路径。

【英文摘要】

With the development of modern democratic politics,the responsible government means not only the cabinet system of government,but also all democratic governments. With regard to the responsible government,the responsibility should be the core element. The system of responsible government in China includes two components: one is political accountability,which means administrative organs of the state are responsible to the organ of state power,and means the heads of administrative organs of the state assume overall responsibility for the work to the organs of state power; another is administrative accountability, which means the subordinate departments of administrative organs of the state and their heads,administrative organs at lower levels and their heads,officials are responsible to the heads of administrative organs. At present our administrative accountability still has some problems in theory and practice. Our responsible government should develop gradually from the administrative accountability to political accountability.

【全文】法宝引证码CLI.A.1227101    
  一、问题的提出
  2009年3月南京市出台《党政领导干部问责暂行办法》,[1]强调对“责任意识淡薄,导致公共利益或群众合法权益遭受损失,造成不良社会影响的”官员将给予问责。
  2010年7月12日凌晨2点左右,南京市区普降暴雨,导致街道积水最深处达80厘米以上。早晨6点左右,积水路段车辆拥堵严重,直接影响群众的通行。事发后不久,南京市纪委、监察局立即对防汛工作部署不力导致道路大量积水影响市民出行的雨花台区相关领导和部门负责人进行了通报问责。该区负责城建工作的副区长被诫勉谈话,区建设局局长被通报批评,区建设局市政综合养护所所长被免职。
  问责通报指出,虽然该路段严重积水一定程度上是由于其地势低洼,加之高铁施工增高了周边地势,但是,负有养护责任的区建设局及其下属相关部门未能及时贯彻南京市委、市政府领导关于汛期对市政设施进行疏通养护的要求,预见性不足,应对措施不到位,以致暴雨骤降时该路段排水不畅。因此,南京市纪委、监察局对上述三名官员进行了通报问责。[2]
  事隔一年,相似的一幕出现了。2011年7月18日下午强降水再次席卷南京。这次降水造成了主城区多处积水,有些车辆因为积水过深而熄火停在路中央,地铁站也出现了雨水倒灌。[3]而不同的一幕随之也出现了,没有人因此受到问责。我们不禁要问,什么是问责?为什么同样的事件发生,有的人受到问责而有的人却可以幸免?如何完善问责制,其未来的发展方向在哪里?这是构建责任政府要深入探讨的问题。
  二、问责制:责任政府的题中之义
  2002年,党的十六大提出了“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”。有专家表示,这可以看作是中国责任政府构建的开端。此后不久,2004年2月中共中央颁布实施了执政54年来第一个全面、系统地推行自我约束、促进自我发展的党内法规—《中国共产党党内监督条例(试行)》,明确将“询问和质询”单列一节。同年3月,国务院颁布实施《全面推进依法行政实施纲要》,建立健全决策责任追究制度、建设责任政府成为这一纲要的重要内容。纲要要求行政机关在实施行政管理中,权责统一,依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。中国踏上了构建责任政府的“渐进”[4]之旅。
  《布莱克法律词典》对责任政府的解释是:“这个术语通常用来指这样的政府体制,在这种政府体制里,政府必须对其公共政策和国家行为负责,当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败时,表明其大政方针不能令人满意时,他们必须辞职。”不难看出,在这里责任政府仅用来指类似英国的责任内阁制政府。但随着人们对民主政治认识的深化,责任政府已成为现代民主政治的一种基本价值理念。民主政治的发展是透过近代国家观的变迁而逐步完成的。英国著名政治学家昆廷·斯金纳通过对13世纪后期到16世纪末西方政治思想史的考察研究发现,正是这个时期逐渐具备了关于国家的可公认为近代的概念的主要因素。他说:“在这个时期,从‘维持他的国家’—其实这无非意味着支撑他个人的地位—的统治者的概念决定性地转变到了这样一种概念:单独存在着一种法定和法制的秩序,亦即国家的秩序,维持这种秩序乃是统治者的职责所在。这种转变的一个后果是:国家的权力,而不是统治者的权力,开始被设想为政府的基础,从而使国家在独特的近代术语中得以概念化。”[5]卧槽不见了
  文艺复兴时期以来,君主被褪去了神的光环,国家祛魅化进程加速,国家为“必要的恶”的观点产生。如有人所认为的那样:“一个明显的趋势是人格化的统治者与客观的‘国家秩序’开始分离,政府越来越表现为某种功能性的机械装置,政府存在的理由以及统治者的职责正是在于维护功能的实现。如果将这一观念进一步引申,就会逻辑地得出评价政府绩效必要性的重要结论。”[6]特别是社会契约理论和主权在民思想的确立与传播,不但为统治者与人民之间的代理与委托关系学说提供了理论基础,更是成为证成现代国家产生与存在的合理性与正当性的理论源泉。正是缘于国家观念的变化、民主政治的发展,人们对责任政府的认识得以进一步深化。《布莱克维尔政治学百科全书》对责任政府是这样界定的,责任政府是“一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体选民解释其所作的决策并证明这些决策是正确合理的行政机构。”[7]责任政府的外延已由责任内阁制政府扩展至所有民主政府。就责任政府而言,责任应是民主政府系统中的核心要素。有学者对责任与民主间的关系做出了精辟的阐释,认为责任问题是民主政府系统中的核心要素,在一个民主社会,由于人民同意授权,政府才有治理社会的权力,而人民只有认为代表他们行使权力的政府对其所提供的服务和履行的义务负有完全责任的情况下,才会同意授予政府特定的权力。[8]政府是公民实现自然自由和社会自由的工具,责任是政府拥有并行使公权力的对价。如何保证政府向公民提供最好的服务,又如何保证政府向公民负责,以及政府向公民承担何种责任,构成民主社会的“最大的挑战”?[9]在这个意义上,可以说责任政府是对这一挑战的应对。广义的责任政府可以界定为人民对公共权力的监督与控制,使公共权力的行使符合人民的意志与利益,直接或间接地对人民负责。[10]承担公共责任是责任政府的要义之一,甚至有人称之为“第一要义”。[11]问责制即是政府及政府官员承担公共责任的制度化形态,它是责任政府的题中之义。
  我国《宪法》第27条规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”问责制就是“工作责任制”的具体体现和制度安排。有学者认为,我国责任政府体制包括两个组成部分:一是政治问责制,即国家行政机关要对国家权力机关负责,国家行政机关首长要对自己机关的全面工作向国家权力机关负政治责任。二是行政问责制,即行政首长要对整个行政机关的工作负全面责任,行政首长具有对政府组成部门及其首长、下级行政机关及其首长、公务员的行政问责权力。[12]前文所述南京内涝问责事件即为行政问责。七月份是江南一带的汛期,相关部门在这时段的工作重点自然应是市政设施的疏通及养护,何况南京市委、市政府领导还提出了关于汛期对市政设施进行疏通养护的要求。受到问责的南京雨花台区相关领导和部门负责人置市委、市政府领导的要求于不顾,同时也把自己的职责抛到脑后,其“责任意识淡薄”可见一斑。对这样的公职人员不问责、不追究其公共责任,“努力为人民服务”就永远是空话一句。
  三、从行政问责到政治问责:责任政府的构建路径
  有专家表示,我国责任政府建设走的是渐进路径,即第一步是完善行政问责制,第二步是要在改革和完善人民代表大会制度基础上实行政治问责制。[13]在当下中国,行政问责如火如荼地开展着,且时不时地有“风暴”掀起。但正如有的专家所评论的那样:“即便就行政问责制度的建设来说,这种问责模式仍然存在很大的缺陷,还有很大的提升空间。”[14]其缺陷在哪里呢?我们不妨理性地分析一下。
  (一)责从何来
  行政问责没能很好地解决“责从何来”这一问责制的前提。对此,我们将从宏观、中观、微观三个面向考察。
  从宏观面向考察,即考察被问责者要对谁负责。依主权在民原理,责任政府的要义在于公共权力的行使者必须对公共权力的所有者负责。这不仅是西方议会制的通论,也是我们人民代表大会制的本质要求。我国的“一府两院”不仅由人民代表大会产生,对它负责,受它监督(《宪法》第3条第2款规定);同时,它们还要“经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”(《宪法》第27条第2款)。而且,不仅国家机关,国家工作人员也理所当然地是“接受人民的监督”的主体。对权力的所在者—人民负责,正是责任政府包括行政问责本源意义上的“责之所来”。我国台湾学者就曾指出:责任范围,一方是监督下级官厅的行政能够适合于施政方针;同时又注意自己所决定的施政方针能为公意所接受,其形式常表现为提出法案,而向议会说明法案之合理。[15]
  从中观面向考察,即考察问责的规范依据。在我国,行政问责的直接规范依据,效力位阶普遍不高。有人曾指出我国行政问责所遭遇的低位阶的“立法现状”,即行政问责的依据是中央政策而不是法律,是地方性法规而非全国性的法律。[16]依据《立法法》第64条的规定,地方性法规可以就下列事项作出规定:一是为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项;三是对国家尚未制定法律或者行政法规,省、自治区、直辖市和较大的市需根据本地方的具体情况和实际需要作出规定的事项。有关问责的地方性法规显然属于第三种事项。既然是根据“本地方的具体情况和实际需要”而制定,各地的具体情况显然迥异,实际需要也是不同,[17]据此制定的地方性法规无疑千差万别。不仅如此,可以就问责事项制定地方性法规的主体又仅限于“省、自治区、直辖市和较大的市”。这就势必造成这样的局面:同样的情形,有的地方有问责,有的地方无责可问;在这个地方要受到这样的问责,在那个地方受到那样的问责,形成“东边

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