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【期刊名称】 《西部法学评论》
“村民委员会协助乡镇政府”中“协助”的法律界定
【作者】 石鹏飞【作者单位】 山东财经大学
【分类】 地方自治法【中文关键词】 村委会;协助;法律界定
【文章编码】 1674—3687(2012)01-0032-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 1
【页码】 32
【摘要】

在“村委会协助乡镇政府工作”的法律规定中,关于“协助”的表述语焉不详,且不具有可操作性。有必要跳出对“协助”熟视无睹的习惯性思维,认真对待“协助”。对“协助”的法律属性、适用范围、程序、法律责任分担等问题的探讨,既有利于“协助”的法治化,也为农村改革与农村法治进程做出积极有益的探索与尝试。

【全文】法宝引证码CLI.A.1159676    
  一、“协助”的法律依据及概念厘定
  我国现行《宪法》111条有“协助维护社会治安”等内容,并规定村民委员会(以下简称村委会)与乡镇政府的相互关系由相应的法律界定。[1]为了实现村民自治,促进农村基层民主和农村社会主义物质文明、精神文明建设的共同发展,根据《宪法》111条的要求,1988年颁布的《村民委员会组织法(试行)》(已废止),以及1998年颁布的《村民委员会组织法》都规定了“村民委员会协助乡镇政府工作”,从而确立了村委会与乡镇政府的之间的“协助”关系(以下论及“协助”,除非有特殊说明,均指村委会对乡镇政府的“协助”)。2010年10月28日公布的《村民委员会组织法》第一章(总则)第2条与第5条也沿袭了以往关于“协助”的内容。[2]尽管简单笼统,不便于操作,《村民委员会组织法》还是为“协助”提供了法律依据。
  为了理清“村委会协助乡镇政府”中“协助”的法律属性,有必要将其与行政协助、协助行政、行政委托、行政授权、行政合同等概念放在一起进行比较。
  (一)“协助”与行政协助
  在“村委会协助乡镇政府工作”中的“协助”在形式上类似于行政协助,其协助的方式与程序与行政协助也大致相同,但二者却不能等同。行政协助,是指行政主体在行使行政职权的过程中,基于本身条件和公务上的需要,由其他行政主体配合实施同一行政行为的法律制度。{1}二者的区别:其一,协助方的法律地位不同。村委会对乡镇政府工作的“协助”中,村委会本身不是行政主体,而是群众性自治组织。行政协助双方都是行政主体。其二,资金来源不同。在村委会对乡镇政府工作的“协助”中,乡镇政府往往为村委会的协助工作提供必要的条件。行政协助的资金一般来源于协助方自己的行政经费,仍属于其职责范围。不排除特殊情况下,如超出了协助方的财力限制,请求协助方也要拨付相应的资金给予协助方。其三,责任承担不同。村委会对乡镇政府工作的“协助”中,由于村委会不具有独立承担责任的能力,一般情形下均由乡镇政府承担责任。而行政协助中由于协助方的“协助”行为也是其独立的行政行为,协助方一般应对协助过程中造成的损失承担责任。例外情形是,如果被协助的行为本身违法,那么协助方不应为此承担责任,而由发出请求者的被协助方负责。
  (二)“协助”与协助行政
  村委会对乡镇政府工作的“协助”与协助行政极易混淆,二者的目的都是协助行政主体完成行政职责。协助行政指公民为了实现公共行政的目的,主动配合行政主体完成行政职责或者在一定的范围内容忍行政主体对其某些权利加以限制的行为。协助行政行为以公民事前并无法定或约定的义务为前提。{2}二者的区别主要表现在:在协助行政中协助方往往没有法定的义务,也没有事先约定的义务,而村委会对乡镇政府工作的“协助”却因为村委会有责任通过协助维护公权力的运转和保护村民合法的权益,也就是有协助的法定义务。
  (三)“协助”与行政委托
  村委会对乡镇政府工作的“协助”要求是乡镇政府的法定职责范围内的事项,以“被协助方”的名义从事“协助”,行为效果一般也直接归属于“被协助方”(乡镇政府)。行政委托是指出于行政管理上的需要,某一行政主体(委托人)在其职权职责范围内,依法将其职权的一部分或某一具体行政事项委托另一行政主体、社会组织或个人(被委托人),以委托人的名义代其行使职权或其他事务,其行为效果归属于委托人的法律制度。{3}二者的区别在于行政委托要求“被委托方”的同意,即二者的合意,而村委会对乡镇政府工作的“协助”是出于法律规定,虽然也有征求意见的要求,却一般并不要求以村委会的同意为前提。
  (四)“协助”与行政授权北大法宝,版权所有
  村委会对乡镇政府工作的“协助”尽管有法律的“授权”,却不完全同于行政授权。行政授权是指行政机关依据法律、法规或规章,通过法定的程序和形式,根据实际需要将属于自己的行政职权授予下级行政机关或一些非营利性组织,后者以自己的名义行使该权力,并自行承担法律责任的法律制度。{4}村委会没有因为“协助”获得独立的行政主体资格。事实上,有必要在“协助”中规定:通过授权,村委会可以获得相应的行政主体资格,更为切合实际。这种情形下,村委会的“协助”就成为行政授权的一种特殊形式。
  (五)“协助”与行政合同
  村委会对乡镇政府工作的“协助”是由于村委会与乡镇政府的特殊关系,与行政合同双方的关系有所不同。行政合同是指行政主体之间、行政主体与相对人之间签订的明确行政法上权利义务关系的协议。{5}二者的区别主要有:其一,发生的原因不同。行政主体之间的行政合同主要为了解决行政职权发生交叉或冲突时行政主体通过合同明确各自的职权范围。而村委会对乡镇政府工作的“协助”则发生在乡镇政府客观上无法继续行使职权或行使职权会有诸多困难的情况下。其二,法律属性不同。行政主体之间的行政合同强调各方行政主体在法律框架内达成合意,是一种契约。而村委会对乡镇政府工作的“协助”是一项法定义务,具有法定性、强制性的特征。其三,法律后果不同。行政主体之间的行政合同为以后行政管理中各方应承担的责任范围进行了预设,具有规范性和抽象性。而村委会对乡镇政府工作的“协助”却是一种“辅助”行为,责任一般由被协助方(乡镇政府)负责,具有临时性和具体性。
  在实践中,村委会对乡镇政府工作的“协助”是一个复杂的、综合的过程,可能随时会借助其他手段来完成相应的义务,因此,难以将“协助”与其他相似的概念截然分离。
  二、“协助”的法律属性
  通过以上的比较分析,可以得出“协助”特有的法律属性。
  (一)“协助”的法定义务性
  在平等主体之间,协助可以是法定,也可以是约定,或出于道义。在村委会与乡镇政府之间,由于乡镇政府执行的是行政权,不可以随意转让。只有在法律明确规定的情形下,才可以以法定形式授予非行政主体。村委会对乡镇政府的“协助”不同于平等主体之间的帮助,而是一种法定的义务。村委会的“协助”事项均属于乡镇政府的职责范围,而乡镇政府的职责源于《宪法》、《基层政府组织法》等的授权,因而村委会“协助”的事项具有法定性。另外,村委会“协助”的方式、达到的效果等也具有法定性—以完成乡镇政府相应的行政职责为己任,同时也要维护村民合法的权利和利益。
  (二)“协助”的有限性
  乡镇政府作为行政机关最基层的部门,其权力源自法律的授权,受到上级部门的领导与监督;辖区内的公民既是乡镇政府的服务对象也是行政相对方,乡镇政府的权力也就受到公民正当权利的约束。村委会“协助”乡镇政府的事项,不可能创生出新的权力,也不可以僭越或滥用“协助”,且受限于相关法律、法规的授权,也受限于村民的合法权利与利益。
  (三)“协助”的被动性
  村委会对乡镇政府工作的“协助”不是主动请缨,为乡镇政府“分忧解愁”,而是以乡镇政府的要求或请求为前提。因为村委会与乡镇政府之间只是指导与被指导、协助与被协助关系,而不是领导与被领导的关系。如果乡镇政府能独立完成的事情,也就没有必要交与村委会。一般是受限于人力、财力的不足,不得已为降低成本而求助于村委会,另外由于村委会特有的地缘、人缘优势,如与村民比较熟悉,彼此知根知底,因而在做起工作方面比较得心应手等,可以弥补乡镇政府在乡村开展工作时“人生地不熟”的缺陷。
  (四)“协助”的职权性
  村委会对乡镇政府工作的“协助”是实现乡镇政府行政职权的特定形式。村委会履行“协助”的过程也是乡镇政府完成其行政职责的一部分,在这个意义上,“协助”与乡镇政府的行政职责相辅相成,“协助”也因此具有行政职权的性质。由于公民有遵守法律和服从、配合政府管理的义务,作为乡镇政府行政职责一部分的“协助”工作,也必然要求村民予以服从与配合。村民委员会因而也具有了双重身份:一方面作为群众性自治组织,为了村民的权益实现,具有村民赋予的管理本村的职权;另一方面为了乡镇政府顺利完成行政职责,在“协助”过程中,具有代为实现行政职权的权力。不管从哪一方面来说,“协助”具有职权性。当然,村委会“协助”的职权,不能完全等同于乡镇政府的行政权力,尤其是不能使用强制性措施,而是进行说服与沟通,也就是一种协商性的权能,或叫软权力。
  (五)“协助”的互动性与目标一致性
  所谓“协助”的互动性,主要指乡镇政府、村委会齐心协力、相互支持与帮助。一方面,考虑到村委会在“协助”过程中的实际困难,乡镇政府一般应派人员到乡村,可以从程序上弥补不足。如可以出示相关证件与文件,并说明理由,也便于村委会人员与村民沟通,避免不必要的误会。另一方面,村委会作为自治组织,没有独立的“协助”经费,既使有一些款项,那也是为了村民自治,而不是应付其他开支,因而就会出现一个资金缺口。为了解决这一问题,乡镇政府往往会拨付相应的资金,而不是要求村委会自行解决。这也是“协助”互动性的体现。[3]
  “协助”的目标一致性是指“协助”双方共同致力于村民权益的维护和构建和谐有序的乡土文明。村委会对乡镇政府工作的“协助”,不仅不违背村民利益,而且节约了乡镇政府的治理成本,提高了其工作效率。在这个意义上,村委会的“协助”工作与乡镇政府相应的行政职责殊途同归,共同服务于村民的利益和促进农村法治进程。
  三、“协助”的具体内容
  村委会“协助”乡镇政府开展工作,是指协助与本村有关的、属于乡镇政府职责范围内的各项工作,而不能随意僭越。“协助”的具体事项包括以下几方面:
  第一,协助做好法制教育、政策传达、倡导良好社会风尚。乡村自治并非是一种排斥法治,尤其是置身于经济发展、文明进步之外的自治。乡村自治是为了体现村民当家作主的政治权利,而不是让乡村维持着原始的状态,止步不前。在经济发展、法治的进程中乡村已经落在后边。对于乡村的这种局面,国家有义务予以经济支持与法治的引导,让文明的种子在乡村生根发芽。结合乡村实际的法治必然是促进当地经济发展、百姓安居乐业的制度,也必然会受到村民的拥护。第二,协助征收有关税费。纳税是每位纳税人光荣的义务,不管是乡镇政府,还是村委会,对于所收款项及用途、去处都应及时公之于众。“阳光是

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}黄学贤.中国行政程序法的理论与实践[M].北京:中国政法大学出版社,2007:422— 425.

{2}蔡乐渭,朱薇.协助行政行为研究[J].山西师大学报:社会科学版,2009(1):64— 66.

{3}胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,1998:249.

{4}林春玲.略论行政授权法制化[J].喀什师范学院学报,2008(1): 31—34.

{5}杨海坤.跨入世纪的中国行政法学[M].北京:中国人事出版社,2000:360.

{6}莫代春.论村民委员会的行政主体地位[J].湖北成人教育学院学报,2007(2) :34—36.

{7}胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,2000:124.

{8}费孝通.乡土中国生育制度[M].北京:北京大学出版社,1998:342

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