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【期刊名称】 《法治研究》
地方立法民主化:浙江的实践和思考
【作者】 李步星 任亦秋 方腾高【作者单位】 浙江省人大常委会
【分类】 立法学【中文关键词】 立法民主;制度创新;和谐社会
【期刊年份】 2007年【期号】 3
【页码】 44
【摘要】

推进地方立法民主不仅是发展社会主义民主政治的本质要求,促进经济社会发展、构建和谐社会的必然要求,也是提高立法质量的根本途径。进一步拓宽人民群众参与立法的渠道,并以立法公开、公正为重点不断推进立法工作制度创新,完善立法工作机制,是当前推进地方立法民主化的现实选择。

【全文】法宝引证码CLI.A.1156832    
  法治作为社会关系的调整器,它以公平正义为价值尺度,以法律的规范性、强制性为特点,通过立法和法律实施等活动,调整社会关系,平衡社会利益,整合社会资源,维护法律秩序,达到构建和谐社会的目标。民主立法是实现现代法治的前提和基础,又是构建和谐社会的重要因素和手段。推进地方立法民主化,提高和深化对地方立法民主化重要性的认识,总结和审视地方立法民主化工作的经验得失,探索和完善地方立法民主程序机制,提出和实施保障地方立法民主的对策建议,不仅是重要的理论问题,更是迫切的现实问题。
  一、新视野下地方立法民主的价值和意义
  党的十六届六中全会提出建设社会主义和谐社会的重要目标。民主法治是社会主义和谐社会的首要特征和重要内容,加强民主法治建设是构建和谐社会的重要任务,从而对推进地方立法民主提出了新的更高的要求。理念是行动的指南,理念是方向的坐标。从建设民主政治高度,从坚持社会主义法治理念的要求,重新认识地方立法民主的价值和意义,探讨地方立法民主实践,有利于坚持“立法为民”、“以人为本”的立法工作指导思想,有利于进一步提高地方立法的质量,为推进民主政治建设、构建和谐社会提供良好的法治基础。
  (一)推进地方立法民主是社会主义民主政治的基本内容和本质要求
  “民主”一词来源于希腊文Demokratia,由demos(人民)和kratos(权力、统治)两个词联缀而成,其原意就是“人民的权力”或“人民的统治”。它既是一种思想、理念,更是一种政治制度和国家形式。民主作为一种政治制度和国家形式,其精神内涵和基本要求就是实行立法民主,即立法只有体现民情、顺应民意、维护民权,才具有合法性基础。法律是由人民选举产生的代表组成的权力(代设)机构通过的,一切立法权属于人民而且源于人民。因此立法民主不仅仅是通常所说的走群众路线,广泛征求社会各方意见等方法或民主作风等层面含义,立法民主本质上是实现人民主权的重要政治制度。从公民角度来说,人民群众广泛有序地参与立法活动,不仅仅是立法决策的民主化和科学性问题,更是宪法规定的公民一项重要政治权利,也是公民提高法治理念的重要途径。立法民主包含立法的形式民主、程序民主或立法过程的民主,更蕴涵立法的实质民主、价值民主或立法的内容民主。立法民主是理念、方法与制度的结合,是程序民主和实质民主的统一。从民主立法的功能来说,具有表达和汇集,沟通和妥协,导向和宣传的作用。因此,推进地方立法民主化工作,是事关社会主义民主政治建设,事关宪法所规定的公民基本权利的实现和保障,事关党的执政能力建设的重大政治问题。
  (二)推进地方立法民主是保证立法质量的根本途径
  立法是法治的基础,民主是法治的灵魂。法治的基本含义有二:一是法律具有至高无上的权威;二是法律是反映客观规律、体现人民意志、维护人民根本利益的“良法”。评判“良法”的重要标准有:通过民主程序制定;以人为本,保护公民权利和自由,尊重和保障人权;符合科学发展观,统筹均衡社会各方利益,促进人、自然与社会和谐;体现公平正义、监督制约公权力。如何保证制定的法律、法规是“良法”,最根本的就是坚持和完善立法民主。法律是人民意志和利益的体现,立法说到底就是体现人民群众意志和利益的过程,核心是对各方面不同利益的界定、协调、平衡、整合和确认的过程。这就要求立法既要充分听取和尊重人大代表的意见,也要广泛听取和尊重社会各方面包括相关部门、利益群体、地方、专家学者和公民个人的意见,使立法工作从立法项目的提出、确立到法律法规草案的起草、修改、常委会组成人员的审议直至通过的全过程,始终成为各方面利益诉求的表达、博弈、协调、平衡的过程。同时,立法权是一项重要的权力,立法民主使立法工作置于社会公众监督之下,公开、透明的“阳光立法”是防止立法权滥用的重要制度性措施。实践证明,以立法程序的公正保障立法内容的实体公正,以立法决策的民主保证立法决策的科学合理,以保障社会、公民参与公共决策的权利制约公权力的扩张,是防止和克服地方立法中存在的“利益部门化”和“部门利益法制化”倾向、提高立法质量的最有效措施。
  (三)推进地方立法民主是经济社会发展的必然要求
  当前,我国已进入改革发展的关键时期。经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化。这种空前的社会变革,给发展进步带来巨大活力,也必然带来这样那样的矛盾和问题。特别是广大人民群众权利意识的增强、政治参与愿望的日趋强烈,以及基层民主制度的创新活跃,对地方立法民主化工作提出了新的要求。民主既有普世价值(共同性),又有内生性(多样性)。各国的民主实践各有不同,民主形式各具特色,民主理念也不尽相同。从一个国家内不同地方来说,民主实现条件有异,民主发展过程有先后,民主的具体形式有地域性。地方立法工作要在发展民主政治、构建和谐社会中有所作为,必须树立以广大人民群众的意愿能否得到充分反映,广大人民群众当家作主的权利能否得到充分实现,广大人民群众的合法权益能否得到充分保障这一客观标准,不断总结地方立法民主工作实践,同时积极借鉴国内外好的具体做法,创新具有地方特色的立法民主制度和工作机制,不断推进和完善地方立法民主化工作。
  二、浙江地方立法民主化建设的实践与评估
  浙江地方立法民主化工作,经过二十多年的努力逐步形成了较为完善的工作制度和比较成熟的工作方法,取得了较为显著的成绩,有些做法如立法听证会、立法专家库、网上征求意见、联组审议、联合起草等,为国家立法提供了好的经验。地方立法民主含义广泛,包括立法民主的理念和观念,立法民主的制度和程序,也包括地方立法民主的实施保障。在此,重点讨论地方立法程序和公众参与地方立法两方面的主要制度和做法:
  (一)完善和加强党委对地方立法工作的领导
  地方立法民主是民主政治的组成部分,地方立法必须坚持社会主义法治理念,必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合。坚持党的领导不仅是保持立法工作正确政治方向的基本前提,更是支持和保障人民当家作主、推进立法民主工作的重要政治保障。一是形成立法工作报告制度,人大常委会党组就本届地方立法工作的指导思想和目标、基本要求、工作重点及五年立法调研项目向地方党委报告;二是年度立法计划确定的重要法规在审议通过前向地方党委报告;三是地方党委常委会通过讨论批转五年立法工作意见,研究重要法规草案,提出建议意见等。北大法宝,版权所有
  (二)拓宽、创新公众参与地方立法的渠道和形式
  公众参与地方立法的实质是保证公民对国家、社会管理事务的知情权、参与权、选择权、监督权的实现。因此,公众参与地方立法的广度与深度,参与的渠道和形式,参与的主动性和质量,既是地方立法民主的程序保障,也是衡量地方立法工作民主化程度的标尺。浙江人大及其常委会多年来积极探索,建立了一系列公众参与立法的制度:
  (1)年度立法项目征集公民意见制度。制定常委会年度立法计划项目时,登报向社会各方面征集立法项目建议,将公众提出的相对集中的“热点”问题作为制定年度立法计划的重要参考因素,保障公民对立法项目有表达意愿的权利,改变长期以来主要由部门决定立什么法的局限性。
  (2)人大代表立法议案优先列入立法计划制度。充分尊重人大代表权利,在人代会期间代表提出的立法议案优先列入常委会年度立法计划或工作规划,制定年度立法计划时,有选择地向部分代表征求立法建议项目。
  (3)重要法规草案实行起草小组起草制度。对重要的法规草案,由专门委员会组织部门、专家、实际工作者联合起草,并由专门委员会直接向常委会提请法规草案。在立法中充分发挥专门委员会作用,建立多元法规草案起草模式,提高法规草案起草质量,从源头上避免和克服立法中部门利益倾向。
  (4)实行法规草案专家论证制度。选择重要的法规草案或法规草案中重要的问题召集有关专家进行论证,就其中的合法性和合理性问题听取专家意见,并将专家论证意见印发常委会会议,发挥专家学者在立法决策中的作用,提高立法决策的科学性。
  (5)建立和实施立法听证制度。对个别重要法规草案中涉及多数公民利益、分歧意见较大的复杂问题,由专门委员会公开举行听证会,由行政管理部门、利益相关公民、专家学者、行业组织代表发表意见、提出依据、展开辩论,根据听证意见修改法规草案,并形成听证报告印发常委会会议。立法听证程序因其程序公开、公平、公正、规范,进一步保障公民和社会各方参与立法的权利,提升各方利益诉求和表达的形式,将地方立法置于公众监督之下,被喻为“阳光立法”。
  (6)涉及广大公民切身利益的法规草案登报征求意见制度。在每一件法规草案通过“地方立法网”征求意见的基础上,选择涉及广大公民切身利益的法规草案,通过新闻媒体公开征求社会各方面意见。从更广的范围保障公民参与国家事务的知情权、参与权、决策权和监督权,使立法更加准确地了解民意、摸清民情、汲取民智、维护民权。
  (7)建立公民旁听常委会会议制度。旁听公民对列入会议审议的地方性法规草案可以提出书面意见,也可以召开旁听公民座谈会,听取对法规草案的意见和建议,并根据旁听公民的意见,及时研究修改法规草案。
  (8)完善法规草案审议程序。建立“两审制”,重要法规实行“三审制”,重要法规草案审议实行联组审议,探索法规草案实行隔次审议。为常委会组成人员提供立法背景资料、相关法律专题讲座、专家论证意见,各部门和各地人大及公民对法规草案的意见建议汇总等,提高常委会组成人员审议质量和立法决策的科学性。
  (9)探索建立地方性法规质量评估制度。地方立法民主不仅体现在立法工作过程中,也应当延伸到对已实施法规执行情况的监督。公民和组织对已实施的法规的合法性、合理性问题有权提出修改、废止的建议。探索开展地方性法规质量评估制度,对涉及公民重大利益的法规,实施若干年后进行评估,通过执法检查、调研、专家评估等方法,形成评估报告印发常委会会议,及时对评估的地方性法规作相应的修改。
  毋庸置疑,浙江尽管在推进地方立法民主化方面取得了一些积极成效,但与经济社会发展客观要求和广大人民群众当家作主的积极参与意识相比仍有差距:
  一是地方立法民主的形式、程序不够完备。采不采取某种立法民主的具体形式如立法听证会、新闻媒体征求意见等具有随意性;法规草案在常委会审议修改时公民参与形式较多,而在起草过程中公民参与机会较少;如何利用互联网络扩大公民直接参与立法的模式,尚缺乏研究和有效运用。
  二是社会公众意见对立法内容实质影响不明显。重在建立“听”各方面意见的制度,而在如何“取”各方面的意见制度缺失,特别是社会公众意见的互动反馈机制缺失。同时,社会公众参与立法的积极性高,但局限性大,建设性意见缺乏。发挥社团、行业组织和社会中介组织参与地方立法的作用不够。
  三是立法者和立法工作者素质、能力制约实质民主的实现程度。公众的利益和意志,能否被认识和理解,有赖于常委会组成人员(立法者)的组成结构、责任心、洞察力和社会生活的实践经验。公众的利益和意志,能否体现在法规草案的起草、协调、修改过程中,有赖于立法工作者的专业知识、实践经验、立法技能和职业精神的提高。从实际情况看,两方面都存在着有待于改进的问题,成为实现地方立法民主化建设的核心

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