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【期刊名称】 《法治研究》
论地方政府自治的国际法律运动
【副标题】 “法治浙江”建设的宏观思考【作者】 朱宏文
【作者单位】 浙江省社会科学院【分类】 地方自治法
【中文关键词】 地方政府自治;《欧洲地方自治宪章》;《世界地方自治宣言》;《世界地方自治宪章》;法治浙江
【期刊年份】 2007年【期号】 1
【页码】 61
【摘要】

从20世纪80年代开始,一些国际组织努力推进地方政府自治的国际法律运动,制订或正在制订若干个地方政府自治的国际法律规范。这些国际法律规范均强调了地方政府自治的必要性,规定了地方政府权力配置和行使的基本准则,对于世界各国的地方政府改革发挥了积极的作用。我国应密切关注地方政府自治的国际动向,加强地方法治建设。浙江法治建设已具备良好的国际环境,也有着坚实的社会基础,今后应努力促进宪政基础建设,充分领会和认识“法治浙江”建设的基石范畴。

【全文】法宝引证码CLI.A.1156814    

一般而言,地方政府自治是一国内部的事情,是近代宪政的有机组成部分。然而,从20世纪80年代开始,越来越多的国际组织从国际层面关注地方政府自治问题,有些国际组织还将之付诸实际的法律行动,其中的典型代表是:1985年欧洲理事会(the Council ofEurope)通过的《欧洲地方自治宪章》(European Charterof Local Self-Government),国际地方当局联盟(Inter-national Union of Local Authorities,IULA)于1985年通过、1993年修改的《世界地方自治宣言》(World WideDeclaration of Self-Government),联合国正在制定的《世界地方自治宪章》(World Charter of Local Self-Gov-ernment)。这意味着地方自治和地方分权的积极意义开始在世界范围得到讨论,并逐步得到明确。[1]国际法层面研究地方政府自治问题,对于进一步完善我国地方政府的治理结构和权力配置有着极其重要的意义。

一、《欧洲地方自治宪章》

(一)《欧洲地方自治宪章》的制定背景和历程

通过国际条约来确认地方当局权力的构想在欧洲由来已久。早在欧洲理事会1949年建立之时,其主要目标之一就是希望在整个欧洲通过一个国际工具来保护地方当局的权利。[2]欧洲国家认为,地方当局是任何民主制度的主要基石之一,因为民主原则要求公民参与公共事务的管理,而这种民主权利的行使主要是直接通过地方层面来实施的;而且由地方当局来实际承担责任,可以向公民提供一种更为有效和直接的管理。同时,加强地方政府自治建设对于推进欧洲国家民主进程和权力分散工作也是一个重大贡献。然而,在很长一段时间,欧洲各国地方自治的实际做法相差较大。因此,它们认为,在欧洲范围内协调各国有关地方政府自治的法律制度是十分必要的,而且应是一种必然的趋势。

20世纪70年代后期,欧洲地方和地区当局执委会(the Standing Conference/Commission of Local andRegional Authorities of Europe,现在称为CLRAE)[3]起草了一份《欧洲地方自治宪章》(草案)。1982年,由负责地方事务管理的部长参加的欧洲部长第5次会议原则通过了该草案。然后,该草案转交给成员国高级官员委员会(Committee of Senior Officials of the MemberStates)进行详细的审查(CLRAE委派的地方管理代表也共同参与审查)。1985年6月,欧洲理事会部长委员会罗马会议通过了该《欧洲地方自治宪章》(以下简称为“《宪章》”),并以欧洲条约的形式公开接受签字和批准。《宪章》于1988年9月1日经四个成员国批准后正式生效。截至2006年2月23日,欧洲理事会总共47个成员国中,已有41个国家签署并批准该《宪章》,另有2个成员国已经签署该《宪章》但尚未最后批准,还有4个成员国既没有签署,也没有批准。[4]

(二)《宪章》的主要内容和基本准则

《宪章》由导言和三章构成,共有18个条文。其主要内容包括地方政府自治的宪法和法律基础、地方政府自治的概念、地方政府自治的范围、地方当局边界的保护、适当的行政结构和行政资源、地方当局履行职责的条件、对地方政府活动的行政监管、地方当局的财政资源、地方当局合作的权利、地方自治的法律保护等方面。

《宪章》的核心内容是关于地方自治的若干基本准则,这些准则是整部《宪章》的基石和精髓。(1)职权法定原则。《宪章》第4条第1款规定,地方当局的基本权力和责任应由宪法或法律加以规定。(2)依法行使原则。《宪章》第3条第1款规定,地方自治意味着在法律规定的限度内,地方当局根据自己的职责和为了地方人民的利益,履行管理公共事务的实质权利和能力。(3)接近原则。《宪章》第4条第3款规定,一般来说,公共职责应由最接近于公民的地方当局优先行使。该规定最大的优点在于,使地方当局在行使他们的职责时贴近于他们所服务的人民,满足人民的实际需求。(4)合法和适度监管原则。《宪章》第8条规定,上级政府在对于地方当局的行为实施监管时,应仅限于宪法或法律规定的程序和情形。任何对于地方当局行为实施的行政监管活动,其目的应局限于确保地方当局遵守法律和宪法原则。(5)地方财政独立原则。《宪章》第9条规定,地方当局在国家经济政策的范围内,有权获得自身充足的财政资源,以确保其可以自由行使权力。(6)合作自由原则。《宪章》第10条规定,地方当局在运用其权力时,在法律的框架内,有权与其他地方当局合作或形成一个公会,以共同处理相同的问题。(7)司法救济原则。《宪章》第11条规定,当地方政府自治原则由宪法或国内立法确立后,地方当局为了保障法定权力的行使,可以诉诸司法救济。

(三)《宪章》的意义和影响

《宪章》的主要目的是为每一个成员国中央和地方政府进行制度建设和改革时,在地方民主方面提供共同的可以分享的价值和准则。通过签署和批准《宪章》,各国中央政府认识到,地方自治在民主建设、民主稳定、有效管理和权力下放方面贡献巨大。在民主社会,由地方政府享有广泛的权力并由其管理重大公共事务是最重要的,这种安排代表了地方人民的利益。《宪章》被视为是一种鼓励成员国发展其立法以最终保证其公民参与地方事务管理的有效方式。[5]北大法宝,版权所有

《宪章》的影响是比较大的。在20世纪90年代初期,中、东欧国家政权更替后,这些国家就邀请欧洲理事会在改革其地方政府方面提供帮助。现在,《宪章》和《欧洲人权条约》、《欧洲社会宪章》、《欧洲文化协定》合称为欧洲理事会的四大支柱,其重要性可见一斑。[6]并且,加入《宪章》已成为参加欧洲理事会的主要条件之一。尽管《宪章》没有规定监控成员国履行条约的特别司法机制,但是欧洲理事会部长委员会指令欧洲地方和地区会议(the Congress of Local and Re-gional Authorities of Europe)定期提交成员国地方和地区民主状况的报告,以此来保证《宪章》原则得到遵守。通过这种方式,欧洲理事会希望在欧洲地方当局和中央政府之间建立一种沟通的渠道,为推行地方自治政策和实践开展建设性对话。

二、《世界地方自治宣言》

(一)《世界地方自治宣言》的制定、修改和发展

国际地方当局联盟(International Union of LocalAuthorities, IULA)于1913年成立于荷兰,其主要目的是促进民主的地方管理。1985年9月,IULA在巴西里约热内卢召开第27届世界大会,会上通过了《世界地方自治宣言》(以下简称为“《宣言》”),该《宣言》的起草主要借鉴了《欧洲地方自治宪章》的内容。1993年6月,IULA在加拿大多伦多召开了第31届世界大会。与会人员充分认识到地方自治在维护社会、经济和政治公正中所起的关键作用,并认为自从《宣言》于1985年通过后,全球社会、政治和经济形势发生了巨大的变化,因此,应发起新的运动来促进地方自治和宣传地方自治的基本特性。该次会议在重申《宣言》重要性的基础上,对《宣言》的导言部分进行了修改。1997年4月,IULA在毛里求斯召开了第33届世界大会。与会人员认为,无论是《欧洲地方自治宪章》还是《宣言》,都仅仅是制定《世界地方自治宪章》的第一步。会议通过的最终宣言呼吁国际组织、国际机构、国家政府与地方政府及由其组成的国家、地区、国际联盟及网络共同协作,并呼吁联合国发展和制定《世界地方自治宪章》。[7]

(二)《宣言》的主要内容

《宣言》由导言和11个条文构成,主要包括以下方面的内容:(1)地方自治的宪法基础。地方自治原则应在宪法或涉及政府结构的基本法中得到确认。(2)地方自治的概念。地方自治是指地方当局基于自己的职责和为了当地人民的利益而管理公共事务的权利和责任。(3)地方自治的范围。公共职责应由最接近于人民的地方政府基本单位来行使。地方当局对于那些没有明确从它们能力范围内排除出去也没有独占授予任何其他当局的任何事务,可以按照自己的判断来行动的概括权利。地方当局基本职责和改变这些基本职责的程序应由宪法或法律来规定。(4)现有地方当局的保护。如果宪法允许暂停或解散地方理事会或地方执行官,那么,只有基于法律规定的正当程序才可以暂停或解散。(5)合适的组织架构。地方当局有权决定其内部的行政管理结构,以适应地方事务的需要和确保有效的管理。(6)地方民选代表的办公条件。地方民选代表的办公条件应保证他们能自由履行职责,特别要为其提供足够的补偿和社会福利保护。(7)地方当局行为的监管。监管地方当局的程序应由宪法或法律来规定,其监管的通常目的应仅限于保证法律的履行。(8)地方当局的财政资源。地方当局有权拥有自身充足的财政资源,并且要与其他任何等级政府的财政资源相区别。(9)地方当局联盟。地方当局在运用其权力时,有权与其他地方当局合作形成一个联盟,以保护和促进他们的共同利益。(10)地方当局及其自治的法律保护。地方当局为了保障他们的自治权、保证履行法律赋予的职责和保护他们的利益,可以诉诸司法救济。

三、《世界地方自治宪章》

(一)《世界地方自治宪章》制定的背景与过程

1996年6月3日至14日,人类住区问题第二次联合国会议(简称“人居二”或“生境二”)在土耳其伊斯坦布尔举行,会议通过了《生境议程》和《伊斯坦布尔宣言》。在《生境议程》中,各国政府承诺努力实现分散权力、职能、责任和资源的目标,以加强地方一级的领导作用并促进民主治理。《伊斯坦布尔宣言》进一步强调了这项承诺,并在该《宣言》中确认地方当局是它们最密切的合作伙伴,对《生境议程》的成功实施


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果然是京城土著
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