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【期刊名称】 《法治研究》
和谐社会与政府信息公开
【作者】 夏利阳【作者单位】 浙江省人民政府法制办公室
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 和谐社会;政府信息公开;政府信息公开制度建设
【期刊年份】 2007年【期号】 1
【页码】 30
【摘要】

作为社会公众的一种合理期待,政府信息公开不仅与社会个体的利益休戚相关,而且对社会进步和和谐发展具有重要的意义。尽管现阶段实现政府信息公开制度化尚存在诸多困难,但并不妨碍我们从地方立法入手,按政府信息的类别来推进政府信息公开制度建设。

【全文】法宝引证码CLI.A.1156805    
  
  人的生存离不开信息。在现代社会,公民能否自由地接触和获得政府所掌握的公共信息,直接关系公民的意见表达、行为选择和利益实现,以及整个社会的运行秩序和福利状况。基于政府信息对公民基本权利、社会发展的直接和深刻影响,政府信息公开制度化与公民知情权保障已成为我国当下政治、经济和社会生活普遍关心的热门话题。在经济自由化、政治民主化的社会背景下,地方政府受体制内外双重力量的驱动,选择政务公开作为政府行政改革和自身建设的主题之一作了实践探索,对改善政府与公众的关系产生了无可置疑的积极作用。但是,地方尝试的政务公开与严格意义上的政府信息公开之间在范围、程度等方面存在相当大的差距,政务公开的努力并没有真正满足公众的现实需求。从现实社会矛盾发生类型和缘由角度观察,不可否认公众对政府信息公开现状缺乏一种高度的认同感,政府在信息公开问题上的困窘尚未解脱,并且随着公众需求的多元化会更加严重。从和谐社会的价值取向和内在属性考量,政府理性地对待公众的民主诉求至关重要,通过法律制度建构推进政府信息公开是实现政府与公众之间互信互动的路径选择。
  一、政府信息公开:公众的合理期待
  政府信息公开又称行政资讯公开,它是指行政机关在行使公共权力和利用公共资源中收集、获取的信息和情报,除法律规定应当保密的以外,允许公民、法人或者其他组织通过便利方式和途径了解、掌握和保存。政务公开与政府信息公开之间是一种从属关系,前者仅仅指行政系统的办事规则、流程和结果等事务性信息向社会公开,而政府信息囊括行政系统在决策、执行、监督等环节产生的各类信息。纵观世界发达国家政府信息公开制度建立、发展和成熟的历史过程,由于各国的文化、体制等基本国情不同,政府信息公开的法律形式和内容存在明显的差异性,但其制度内在的基本逻辑关系具有高度的一致性,即政府信息公开的法理基础是公民的知情权,尊重和保障公民知情权则是民主政治体制构架的内在规定性。
  政府信息公开是宪政制度内含的一个基本问题。我国《宪法》第2条规定,国家的一切权力属于人民,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。这一规定所展现的基本含义是,人民是国家权力的主体,并通过直接或者间接地参与国家事务、经济和文化事业、社会事务的管理体现主体地位。毫无疑问,在现代宪政体制下,政府的公共权力由人民通过自己的代表合意即宪法和法律授予,政府凭借公共权力获取的公共信息本质上归属于全体人民,理应由人民所共享。这是其一。其二,人民的权力主体地位并不是抽象或虚拟的,人民在授予政府必要的公共权力的同时保留了正当权利,在制度设计上表现为具体的选举权、参与权、监督权和表达权,并通过这些权利的有效行使来达到控制政府行动的目的。知情权则是其他民主政治权利的基本前提,只有当人民充分了解和掌握行政机关所占有的公共信息,全面客观地把握政府的真实表现,才能使表达权、参与权、监督权具有现实意义。其三,民主政治的普适价值是保障人民的平等、自由,信息自由和平等共享是政治民主化的本质要求,反映国家对人民政治人格的尊重和维护。因此,从民主政治的内在规定理解,公民的知情权衍生出政府的信息公开义务,政府信息公开是回应人民主体地位、平衡权力与权利关系不可或缺的要件,也是反映国家民主政治体制成熟程度的一个重要方面。这是现代宪政理论逻辑演绎的结果。
  政府信息公开也是行政伦理的一个基本问题。在人民主权国家体制框架下,人民与政府之间实质上是一种委托代理关系。委托代理机制具有信息不对称的天然缺陷,给代理人的投机行为提供了可能,由此产生代理人的伦理责任约束问题。在对待公共信息问题上,政府采取行政秘密主义还是积极公开态度,直接反映出政府所遵循的价值准则和道德规范。因为政府是作为代理人而占有公共信息,应当按照合理规则向社会开放相关信息并由公众平等利用,这是对权力委托人应有的态度。然而这一态度必须建立在政府对公众忠诚、负责的基本道德品性基础上。在行政伦理的视域下,政府在接受法律法规的外部控制的同时,应当强化自身的约束即内部控制,自觉地保持公众立场,以委托人—公众的意愿、期望和利益为导向,做出合乎理性和正义的决策选择。政府履行信息公开义务既反映与公众合作的诚意,也是十分可贵的公仆精神和负责任的表现,这种精神实践的最大收获是赢得公众的信任和信赖。因此,在民主政治的语境下,公民知情权是一种自然的道德权利,宪法和法律赋予政府信息公开的责任和义务,目的不在于承认公民享有这一权利而是为了使这一权利不被虚化或摒弃。
  政府信息公开与公民知情权保障的姻缘直接起因于民主政治,而民主政治源于承认人的禀性即平等和自由的价值追求。我国民主政治的发展是人类文明规则使然,公众对政府信息公开制度化所反映出来的强烈心理预期,是现代化进程中公民政治品格和法律人格逐步成熟的表现。对于政府而言,需要高度理性地善待公众的朴素主张和进步要求,主动承担起民主政治提出的政府信息公开义务,从制度和机制层面恰当的解决公共信息的供求矛盾,寻求实现公共权力的责任与公众需求之间的平衡。
  二、政府信息公开的制度效用
  从世界范围考察,自1776年瑞典的著述与出版自由法规定公民有权阅读或出版政府文件以来,政府信息公开制度经历了200多年的发展历程。近半个世纪以来,随着公众的民主权利意识增强以及对政府依赖度和期望值的明显上升,许多发达国家对推进政府信息公开制度化作了积极的努力。之所以如此,其情结在于政府信息公开制度化本身具有多重积极意义,它不仅与社会个体利益休戚相关,而且对整个社会文明进步、和谐发展富有极其重要的影响和作用。
  1.增进合作互动。合作是利益博弈的基本规则。和谐社会内含的秩序正义与社会成员的自愿合作密切勾连,也就是说,政府与公众、公众与公众的合作是构建和谐社会的基础和前提。政府主动履行信息公开义务,设计和塑造开放、高效的行政系统,真诚地为公众参与国家管理提供稳定和畅通的途径,这种顺从民意的政治行动的最大收获是赢得民心,消除公众对政府的疑虑、猜忌心理和消极对抗情绪,从而转向良性互动关系。进一步推理,在公众平等共享政府信息的社会环境下,政府的示范效应可以使公众深切感受社会的公正性和包容性,使合乎社会进步的价值观和道德观占有主导地位,增强公众的社会责任感、道义感,促进人与人之间的宽容和尊重,这也是我国当下构建社会和谐最缺失的要素之一。在这一意义上讲,政府信息公开对构筑社会的道德基础具有重要贡献。
  2.预防权力寻租。权力寻租是公共权力人格化和情感化的结果,普遍与行政权力封闭运作、公众监督乏力直接相关,我国学者正是从这种意义上将我国现阶段行政领域的腐败现象称之为“体制性腐败”。历史经验对克服权力寻租给出了答案:建立公开透明的权力运行环境是抑制人的私欲自发张扬、避免公共权力异化的有效途径。建构透明政府的核心在于政府信息公开制度化,通过法律规范促使政府系统向社会公众全面开放和传递信息,形成行政权力在公众集中注视和监督下运行的制度环境。值得关注的是,我国目前对政府实行监督的主体多元,而实际的监督效用与预设目标相距甚远,主要原因之一在于政府与监督主体间的信息不对称。在政府与社会公众关系上,只有形成信息充分的条件,社会监督才会对公共权力产生有效的约束力,控制权力运作偏离合法性和正当性。
  3.激发社会活力。制度体制环境对社会活力具有决定性意义。在经济领域中,随着经济全球化和信息时代的到来,政府信息作为一种有限的社会资源,它比土地、水、矿产等自然资源具有更为重要的价值。因为政府信息公开制度的健全和完善,直接的意义是为市场主体创造公平的、可预期的投资环境,对于降低交易成本、减少交易风险提供了制度支持。同时,政府公共信息的自由享用可

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