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【期刊名称】 《河北法学》
欧洲共同体指令的直接效力
【英文标题】 The Direct Effect of European Communities Directives
【作者】 朱丁普【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 国际法学【中文关键词】 欧洲共同体;指令;直接效力
【英文关键词】 European Communities;directives;direct effect
【文章编码】 1002—3933(2007)10—0158—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 10
【页码】 158
【摘要】

在欧洲共同体的所有二级立法渊源中,指令的法律效力是一个颇具争议的问题,尤其是指令在各成员国中是否具有直接效力,更是引起了诸多纷争,而《欧洲共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》均未对此做出规定。以欧洲法院的相关案例法为主线,对其提出的指令的纵向直接效力、协调一致解释及附带横向直接效力原则逐一进行了评析。最后得出结论:为切实有效实现欧洲共同体指令所追求的目标,欧洲法院应当重新定义其提出的指令的直接效力原则;其中,最具有关键性意义的是,应当赋予指令在自然人和法人等私人之间的横向直接效力的职能。

【英文摘要】

Direct effect of Directives,among all of the secondary legislation of European Communities,is quite a controversial issue;in particular,whether directives have direct effect or not in each Member State is an area from which a series of litigation have arisen.Hopelessly.both European Community Treaty and European Atomic Energy Treaty keep silent on the matter.On the basis of the European Court of Justice’s relevant case law,the paper investigates the principle of direct effect of directives developed by the ECJ in terms of the vertical direct effect,harmonious interpretation,and incidental horizontal effect.It concludes by proposing that a reformulation of the present principle be made so,as to contribute realistically and effectively to the achievement of aims pursued by directives;what is the most desirable and crucial for this purpose is that horizontal direct effect of directives be stipulated,or more properly to say,accepted among European individuals,including natural and legal persons.

【全文】法宝引证码CLI.A.174443    
  
  

一、概述

为确保欧洲各大共同体条约所规定的法律在各大共同体中具有普遍的约束力[1],欧洲法院在其早期的判例法中创造性地提出并逐步发展了欧共体法律的所谓“直接效力”原则[2]。概括而言,这一原则适用于欧洲共同体的全部具有约束力的法律,包括欧洲各大共同体条约和欧洲联盟条约》等一级立法、二级立法以及国际协定在内[3]。值得注意的是,无论在理论上还是在实践中,作为欧洲共同体二级立法形式之一的指令的直接效力[4],都是一个相当棘手的问题。关于直接效力的确切内涵,主要有两种解释:广义上的直接效力是指私人(包括自然人和法人,下同)可以根据或者援引具有约束力的欧共体指令的规定在欧共体成员国法院主张自己的权利,这些指令的规定应当是清楚、准确、并可无条件地用于法庭裁决的;狭义上的、同时也是传统意义上的直接效力被界定为欧共体指令的某项条款可以为私人创设权利的属性或功能。从欧洲法院的判例法来看,上述两个概念均可被采用{1}。

欧洲共同体的每部指令都规定了成员国应当贯彻执行的最后日期。在该特定日期来临之前,私人不得直接依据该指令的规定主张权利,成员国在相关的欧共体政策领域亦不受该指令约束[5];但是如果指令规定的执行日期已经届满,而指令仍未得到执行或未得到恰当执行,那么该指令对其规定所针对的成员国可以具有直接效力吗?《欧洲共同体条约》[6]第249条和《欧洲原子能共同体条约》第161条[7]并未规定指令可以直接适用,指令也并不会因为得到了成员国的执行而自动成为成员国法律的组成部分,但是在特定的条件下,指令却会产生与欧共体条例“相同的效力”[8])。首先,根据《欧洲共同体条约》第10条的规定,全体成员国均应采取一切适当措施,确保履行由其共同体成员国身份所产生之义务,从而为共同体任务的完成提供便利。如果某个指令所涉及的有关各方根本不可能将该指令所设定的义务作为其主张权利或诉讼抗辩的理由,这将与《欧洲共同体条约》第249条赋予该指令所应具有的法律约束力不符。尤其是当欧洲共同体机构通过颁布一项指令的方式为成员国设定了从事某一特定行动的义务时,如果禁止私人在其本国法院以成员国所负有的该项义务作为诉讼依据,而且该私人亦被禁止将该项义务作为欧共体法上的一个因素来对待的话,成员国按照指令所应采取的特定行动的有益效能将大为减弱。如果一项指令,从其条款规定的性质、总体设计和措词的角度加以分析,能够对成员国和私人之间的关系产生直接效力,那么它就应该具有与欧共体条例相同的效力[9];第二,既然按照《欧洲共同体条约》第234条的规定,成员国法院可以向欧洲法院提出关于共同体法律的解释和效力的问题,那么,私人也应该有资格向其本国法院提出与指令有关的问题;最后,同时也是最重要的一点,根据所谓“行为不容反悔”理论,成员国未适当贯彻执行向其做出的某项指令,即违反了它所负有的条约义务,因此在它作为被告的诉讼案件中,应当禁止该成员国拒不认可该项指令的直接效力,只要:(1)成员国的条约义务是无条件的和足够明确的;(2)指令所规定的贯彻执行期限已经届满;(3)指令所针对的成员国未及时或未适当履行其义务[10]。

然而,欧洲法院对指令的直接效力同时还设置了非常重要的限制,即指令的直接效力不能针对私人而只能针对国家来主张和援引[11]。在欧洲共同体法中,指令在成员国法院诉讼中可以作为针对私人提出的权利主张依据或抗辩理由的功能被称为指令的“横向的”直接效力,而其可以作为针对成员国家提出的权利主张或抗辩理由的功能则被称为“纵向的”直接效力。本文下面将对欧洲法院提出的关于欧洲共同体指令直接效力的三个基本原则(只有纵向而无横向的直接效力原则、协调一致解释原则和附带效力原则)逐一加以评析。

二、指令的纵向直接效力和横向直接效力

(一)指令的横向直接效力原则辨析

1.建立在《欧洲共同体条约》条文规定基础之上的分析

在“马歇尔诉南安普敦和西南汉普郡地区卫生机构”(以下简称:“马歇尔”案)一案[12]中,欧洲法院反对指令具有横向直接效力的主要理由是:因为《欧洲共同体条约》第249条(原第189条)规定,指令仅对于它所发至的每一个成员国而言才具有拘束力[13]。据此欧洲法院得出结论认为:指令不能在私人之间设定义务[14]。笔者认为,这一理由并不能足以令人信服。《欧洲共同体条约》第249条第3款中使用“它所发至的每一个成员国”这样的字眼,仅仅是表明了指令所具有的两个基本特征:第一,指令不必适用于所有的成员国,它可以针对或要求若干特定国家;第二,为实现规定目标而负有采取必要措施之相关义务的主体是成员国。该条款的措词原意仅仅是说只有在指令是向某一个或数个成员国发出的场合,相关成员国才受到该指令的约束,从而才负有采取必要的贯彻执行措施之义务。该条款中的“它所发至的每一个成员国”这一短语的意义在于界定成员国之间的不同,而并不涉及成员国与私人之问的任何区分。因此,《欧洲共同体条约》第249条并未规定共同体机构是否可以通过指令的方式在私人之间设定义务{2}。

在这个问题上,欧洲法院看起来格外地尊重《欧洲共同体条约》第249条的规定,并突出强调指令“所发至的每一个成员国”,这与它对待条约中某些条款的直接效力的态度形成了鲜明的对比,尽管这些其他条款同指令一样,也是明确针对成员国的。例如,《欧洲共同体条约》第141条第1款规定“成员国应当保证男女同工同酬原则的贯彻实施”[15],很明显,这一规定规制的对象仅仅是成员国。但是,在第一起“蒂弗瑞恩诉斯本纳”一案中[16],欧洲法院驳回了这样一种观点,即:《欧洲共同体条约》第141条(原第119条)只能作为对抗国家时的权利主张依据,它认为:“从性质上来说,第119条是强制性规定,因此关于禁止男女间歧视的规定不仅适用于由成员国公共当局实施的行为,而且它也扩大适用于所有目的在于以集体的方式来规定付酬劳动的协议,以及私人之间订立的合同。”[17]欧洲法院的这一判决大大损害了其在“马歇尔”一案[18]中以《欧洲共同体条约》的条文规定为依据提出的裁决观点的说服力{1}。

2.以条例和指令之间的区别为基础进行分析

欧盟的条例和指令之间的主要区别可以归结为两点:第一,条例在整个共同体范围内对每一个成员国均全部有效,而指令则不必适用于所有的成员国;第二,条例无需借助成员国的国内执行措施即可自动在每一个成员国内生效,而通常对于指令来说,只有在成员国主管当局将共同体指令归化接纳为本国法律体系之中后,指令所创设的权利和义务方才发生法律效力{3}。欧洲法院认为:人们如果赋予指令以横向直接效力的话,将彻底混淆条例与指令之间存在的前述区别,同时也将“认可共同体有权规定私人必须承担某些具有直接效力的义务,而事实上,只有在其被授权制定条例时共同体才有权这样做”[19]。在“鲍拉,菲克斯尼·多瑞诉瑞克瑞尔”(以下简称:“多瑞”案)一案[20]中,欧洲法院判决认为:如果指令被认为具有横向的直接效力,相关义务将被立即施加到私人身上[21]。笔者认为这一观点并不完全正确。

首先,指令只有在特定的条件下才会立即生效。所谓指令被援引实际上指的仅仅是指令中所包含的那些符合直接适用条件的规定条款被援引的问题。其次,共同体只有通过制定条例的方式才有权直接为私人设定义务的观点不能令人信服。(1)毫无疑问的是,欧洲共同体的决定也可以直接为私人设定义务[22];(2)指令与条例之间的确存在前述区别,但是,既然欧洲法院认可了即使在成员国没有做出贯彻执行指令的国内法规定的情况下,指令仍然可以在成员国与私人之间的所谓“纵向”关系中产生直接效力,那么,它就无法根据《欧洲共同体条约》第249条的规定得出指令不能在私人之间产生直接效力的结论。因此,将指令与条例做出非常宽泛化的区别是不恰当的;(3)在逻辑上,欧洲法院的上述观点将会简单绝对地排除指令的直接效力,而不仅仅是排除其横向直接效力。更何况,这一观点也与它的其他判决相矛盾[23]。再其次,实践中人们要想在指令与条例各自的内容之间划出一个明确的界限绝非易事。众所周知,指令规定的是有关某个特定主题的统一实体规则,至少可以称为趋同规则,这些统一实体规则与条例中所包含的规则非常接近,而远远不是《欧洲共同体条约》第249条初看上去所显示的那种规定指导模式。这一点在欧洲共同体内部市场计划领域特别明显。同样地,为实现所希望的效果目标,条例有时要求成员国所采取的行动就是制定详细的国内法规定;事实上,条例有时也的确只针对成员国做出规定。如果指令与条例的内容之间并不存在差别,而且通常其所包含的那些完整明确的规定应在不迟于执行期限届满之前被赋予完全法律效力的话,欧洲法院的前述观点——尤其是它所主张的因成员国未能正确执行该指令而导致的后果——显然过于僵化。至少对于指令中的那些完整明确的规定而言,承认指令在横向关系中的直接效力将意味着确保欧共体机构通过制定该指令而追求的结果能够得到实现{4}。最后,人们不应忽视事物本身的发展趋势。如果指令的横向直接效力被承认的确存在的话,它也只在这样一种情况下方才具有被运用的实际意义,即成员国在规定的期限内未能适当执行该指令;换句话说,欧洲共同体法律并不是要试图剥夺《欧共体条约》第249条明确赋予成员国在执行指令方面所享有的自主判断权。毫无疑问,欧共体希望成员国能够采取一切必要措施,从而使得指令在整个共同体中发挥其运行效力。指令的直接效力意味着在成员国未根据指令采取或未适当采取执行措施的情况下,指令本身可以作为向有关成员国或私人主张权利的依据。在此意义上,无论是指令的纵向直接效力,还是其横向直接效力(如果其被承认存在的话),都只是为人们提供了一个依赖手段。即便如此,指令中所规定的特定义务也必须足够明确地符合指令的直接效力的一般要件时,其直接效力才有被人们利用的可能{2}。

3.从法律的确定性的角度进行的分析

反对赋予指令以横向直接效力的另外一个非常重要的理由是:一旦指令具有了横向直接效力的话,私人将会被强行要求承担内容含糊且不确定的义务,对于可能适用的法律也常常处于事先无法预测的茫然状态,从而违背了法律的确定性原则。笔者认为这个理由根本站不住脚。因为即使指令原则上可以为私人设定义务,它仍然必须证明按照通常的法律规则某项特定的义务相当确定足以产生直接效力,所以并不违背法律的确定性原则。如果任何一项义务从核心内容上看过于模糊不定,那么按照现已被公认的欧共体判例法,该项义务就不具备得以产生直接效力的资格要件。该反对理由的致命缺陷在于它忽视了欧共体法的效力优先原则。按此原则,一旦在成员国本国法与欧洲共同体法之间出现了不符或矛盾,欧洲共同体法应优先于成员国的本国法,也就是说欧洲共同体的指令当然应优先于与之不符的成员国本国法,私人亦自然不必做出究竟应当遵从何种义务的两难选择。因此,在指令的横向直接效力得到认可的情况下,仅凭欧共体法效力优先原则便足以解决私人在法律的确定性方面的担忧{2}。

(二)关于国家的扩大化概念

在对指令的直接效力进行了上述横向水平的限制后,欧洲法院为了促进共同体法律的有效实施,对可以被私人依据指令来主张权利的“国家”概念扩大性地解释为包括所谓“国家的衍生体”和“公共机构”。在“佛斯特等诉英国燃气上市有限公司”案[24]中,欧洲法院判决认为:“根据国家所采取的措施,负责在国家控制之下并为此目的享有某些特殊权力的组织,无论其实行何种法律形式,都应包括在私人有权依据某一能够产生直接效力的指令条款向其主张权利的组织机构的范畴,而该组织的这些特殊权力要高于那些来自于以私人相互间关系为适用对象的通常规则中的权限。”[25]在“全国教师联盟诉英格兰圣玛丽教堂(资助)初级学校管理机构”一案[26]中,英国上议院提到了该学校管理机构作为国家衍生体的一些标志性特点,以便达到适用指令纵向直接效力原则的目的。与此相类似,在“弗若泰利·康斯坦索诉米兰社区”一案[27]中,一

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Craig and De Burca,EU Law:Text。Cases,and Materials,3rd edn,2003,Oxford University Press,pp178—179,p208,pp231—215,p226.

{2}Paul Craig,“Directives:Direct Effect,Indirect Effect and the Constitution of National Legislation,”(1997)22 E.L.Rev.Dec.Sweet & Maxwell and Contributors 1997,P 521,p523,p523—524.p536.

{3}Karen Davis,UnderstandingEuropean Law,Cavendish Publishing Limited,(2,上标nd) edn,2003,pp36—37.

{4}Roberto Mastroianni,“On the Distinction Between Vertical and Horizontal Direct Effects of Community Directives:What Role for the Principle of Equality?”European Public Law,(1999)5,pp423—425.

{5}S.Prechal,“Directives in European Community Law,”1995。Oxford,P 80.

{6}Miriam Lenz,Dora sir Tynes,and Lorma Young,“Horizontal What?Back to basics”,(2000)25 European Law Review,Oct.Sweet& Maxwell and Contributors 2000,P 516.

{7}Michael Daugan.“The‘Disguised’Vertical Direct Effect of Directives?”Cambridge Law Journal,59(3).Nov 2000,pp587—588,pp586—612.

{8}De Burca,“Giving Effect to European Community Directives”,The Modern Law Review.55/2 March 1992.p217.

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