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【期刊名称】 《现代法学》
论检察机关对民事执行活动的法律监督
【英文标题】 The Supervision of the Civil Execution by the Prosecutorial Organization
【作者】 黎蜀宁【作者单位】 西南政法大学
【分类】 检察院【中文关键词】 检察机关;民事执行活动;法律监督
【英文关键词】 prosecutorial organization; the civil ution; legal supervision
【文章编码】 1001—2397(2003)06—0054—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 6
【页码】 54
【摘要】

我国现行民事诉讼法规定了检察机关对民事审判活动实行法律监督的原则,但未明确规定对民事执行活动实行法律监督,从而为民事执行活动的外部监督机制的设置留下了空白。本文从分析民事执行程序本身法律规定的缺陷以及现实存在的“执行难”和“执行乱”问题着手,就检察机关作为专门的法律监督机关对民事执行活动实行法律监督的必要性和可行性进行了论证,同时阐明了检察机关对民事执行活动实行监督的意义,并对检察机关对民事执行活动监督的范围、方式和程序提出了自己的见解。认为检察机关对民事执行活动监督的范围限于执行活动的合法性问题,监督的方式应当根据执行活动违法的形式有所不同,并不一定全部以抗诉的方式进行,监督程序的启动应当以当事人提出申请为前提。

【英文摘要】

The current civil procedural law provides the principle that the prosecutorial organization supervises the civil trial, but it does’t regulate if the prosecutorial organization should supervise the civil ution, which leaves a blank space in the setting of external supervision mechanism. This article analyses the unsoundness of the provision on civil ution and the existing problems such as the difficulty and confusion in the civil ution,then argues that it is necessary and feasible for prosecutorial organization to supervise the civil ution, and clarifies that the significance of such supervision. The author also points out the scope, pattern and procedure of the supervision, and suggests that the scope of the supervision should be limited in the legality of the civil ution,which is not necessary to be carried out by means of the protest, and that the premise of the initiation of the supervision procedure is the application by the concerned party.

【全文】法宝引证码CLI.A.173806    
  
  一、检察机关对民事执行活动监督的必要性近年来,民事执行制度改革一直是司法改革的重点和难点。为了解决目前存在的“执行难”和“执行乱”问题,完善执行法律制度,理论界和实务界提出了多种改革措施,且有相当部分措施得到实施。在改革中,“执行工作的统一管理、统一协调、统一指挥、统一调度的新体制已经建立,……执行权运行机制中,已普遍通过执行实施权和执行裁决权的分离,形成执行机构的内部权力运行中的监督制约机制,有效地防止了权力滥用,确保执行权行使的公正和廉洁”,{1}但事实上并未能杜绝现实中仍然存在的难执行和乱执行的问题。从严格意义上讲,分权只是一种制约,虽然能起到一定的监督作用,但仅仅形成的是执行机构内部权力的监督制约机制。这种内部监督只是一种自我监督和自我约束,如果缺乏外部有力的监督措施,执行权滥用的可能性仍然存在,因此,有必要建立检察机关对执行活动的外部监督机制。其必要性主要体现在以下几方面:
  (一)现行执行程序中执行主体权力过大,执行当事人的权利救济手段缺乏,需要通过建立监督机制对执行主体的权力予以监督与制约,对执行当事人的权利救济手段予以弥补。
  根据我国现行民事诉讼法的规定,在执行程序中执行主体既要负责单纯的执行行为,如对执行债务人的财产进行查封、冻结、扣押等;又要实施执行救济行为,如对执行中止、执行终结、执行和解、不予执行、执行异议、执行回转、参与分配等进行审查判断,因此,执行主体既有权处理执行中的程序性问题,也有权处理程序中涉及到的实体性问题,权力较大且集中。如民事诉讼法二百零八条规定,执行过程中,案外人对执行标的提出异议的,由执行员进行审查,理由不成立的,予以驳回;理由成立的,由院长批准中止执行。由于案外人提出异议一般都有实体法上的理由,因此,执行员对案外人异议的审查既包括了对其实体权利的审查,也包括了程序权利的审查。相反,现行民事诉讼法有关当事人在执行程序中享有的诉讼权利方面的规定却相当缺乏,特别是对于执行主体怠于执行、拒绝执行以及采取的单纯执行行为或执行救济行为不当或违法等情况对当事人的实体权利和诉讼权利造成损害时,当事人或利害关系人均无法获得及时、有效的执行救济程序作为保障。由于既缺乏法律所赋予的当事人对执行主体的执行行为的合理约束,更缺乏对执行主体采取以上执行行为的必要的外部监督机制的设置,更加助长了执行主体怠于执行或滥于执行的陋习。
  (二)法院自身对执行程序的监督制约机制极不健全,不能充分发挥监督的作用和真正实现监督的目的,必须通过建立外部监督机制予以完善。
  我国现行民事诉讼法对执行程序既未规定内部法律监督机制,也未规定外部法律监督机制,为该程序监督机制的设置留下了空白。有鉴于此,1998年颁布的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》专门用了八个条文规定了对民事执行程序的法律监督,但仅仅是依靠上级法院对下级法院的监督,除此之外,未规定其他机关包括专门的法律监督机关———人民检察院对民事执行机关的执行行为享有监督的权力。2000年,最高人民法院在对执行程序改革中所颁布的《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题》中更明确规定了在执行程序中高级人民法院在最高法院的监督和指导下,对下级人民法院的统一管理和监督、指导作用,并明确了监督的具体方式,即“高级人民法院有权对下级人民法院的违法、错误的执行裁定、执行行为进行纠正或直接下达裁定、决定予以纠正。”“但这种监督仅仅是法院的一种内部监督,当事人自己则缺乏启动监督程序的程序权利,所以目前的这种监督更类似于信访意义上的监督。”{2}
  尤其值得注意的是,现行法律和司法解释所规定的上级法院对下级法院的监督,以及以高级法院为中心的统一管理的监督机制仍然存在很多问题。第一,监督的范围不清。根据《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题》规定,高级人民法院对下级人民法院的违法、错误的执行裁定、执行行为有权进行纠正或直接下达裁定、决定予以纠正,但该司法解释并未对法院的违法、错误的执行裁定、执行行为的具体范围进行明确界定,该处所指错误是仅包括程序上的错误,还是既包括程序上的错误又包括实体上的错误?所指不明;第二,监督的程序运作不明。高级人民法院对下级人民法院的违法、错误的执行裁定、执行行为有权进行纠正或直接下达裁定、决定予以纠正,但具体应当适用什么程序则没有规定。高级人民法院认定下级人民法院的执行裁定、执行行为违法、错误的法律依据以及来源,均未在程序上进行规定。另外,对于下级人民法院的违法、错误的执行裁定、执行行为,高级人民法院既可以用裁定、也可以用决定予以纠正,但对于哪些适用裁定、哪些又适用决定,也未进行明确规定;第三,监督缺乏透明度。不论是司法解释所规定的上、下级法院之间的统一管理的监督机制,还是司法实践中实行的同级法院内部的执行裁决权和执行实施权分离的监督制约机制,目前建立的执行程序监督机制其设置基本上仍然停留在人民法院的自我监督、内部监督的封闭状态下,未在程序上公开化和透明化。同时,“法院的内部监督也难逃‘自家人难揭自家短’的规律”。{3}赋予检察机关对执行程序的监督权力,正是为了弥补执行程序中当事人权利救济力量的不足和人民法院内部监督机制的缺陷。
  (三)针对目前执行程序中存在的“执行难”和“执行乱”问题产生的原因,最大限度地杜绝执行过程中的随意性和权力滥用,有必要对执行活动建立检察监督机制。
  众所周知,近年来,“执行难”一直困扰着人民法院的执行工作。虽然其产生的原因很多,但归结起来,主要原因集中表现在四方面:一是地方保护主义和部门保护主义的干预;二是执行债务人法律意识淡薄,逃避履行债务;三是执行人员素质偏低,执行力度不够;四是执行立法滞后。在司法实践中,“执行乱”虽然较“执行难”要少一些,但造成“执行乱”的原因却主要是由于执行人员的不当或违法执行行为所造成的,其负面效应相当大,不仅影响了当事人权利的实现,更容易对当事人权利造成侵害,制约了执行程序的公正,在社会上形成了不良影响,在一定程度上更影响和加重了“执行难”问题的解决。
  强制执行程序是以国家公权力作为后盾,通过对债务人的财产乃至人身自由进行干预,以实现债权人的权利。执行主体在行使强制执行行为时,虽然以实现债权人的权利为目的,但仍要兼顾债务人及案外人合法权益的保护,因此,必须遵守法律规定的要求、程序和方法。执行主体在执行中违背或者不遵守法律规定的要件而实施的执行行为,就构成了有瑕疵的执行行为。根据有瑕疵的执行行为是否构成违法,可以分为违法的执行行为和不当的执行行为,前者是指执行行为违背了执行法律规定的要件、程序或方法。例如按照法律的规定,未经债权人同意进行以物抵债的行为;擅自解除已被查封、扣押、冻结的财产等。后者是指执行行为虽然符合法律规定的要件,但执行结果与债权人在实体法上的权利义务关系不相符合。例如执行人员对依债权已消灭的执行依据所为的执行行为;执行人员对虽由债务人占有但实为第三人所有的动产采取的查封行为等。虽然有瑕疵的执行行为从外观上看在程序上的实施方式是合法的,但实际上却违反了司法公正,损害了执行当事人或案外人的合法权益。
  二、检察机关对民事执行活动监督的理论基础和可行性
  (一)我国宪法
法小宝
有关检察机关性质的规定决定了检察机关有权对民事执行活动实施法律监督在西方三权分立的政治构架中,司法权往往被界定为法院的审判权,因此,司法的独立仅仅适用于法院的审判活动和法官的活动,且被理解为绝对的独立,不受外部的监督。而检察权只属于行政权的一部分,不适用于司法独立,但检察机关在诉讼中仍然处于举足轻重的地位。许多学者均认识到检察权与司法权具有的密不可分关系,要想公正地实现司法权,公正妥当地行使检察权是必不可少的前提。因此,“为要确保司法的独立,必须保证检察权对立法权及其它行政权的独立。”{4}
  我国是社会主义国家,实行的是议行合一的政治体制。国家的权力属于人民,人民通过人民代表大会行使国家权力。在人民代表大会之下,设立人民政府、人民检察院和人民法院,分别行使国家的行政、检察、审判权力。它们行使的权力来源于人民代表大会的授权,受人民代表大会的领导,接受人民代表大会的监督。在人民代表大会之下所设的检察机关,被设定为专门的法律监督机关,其行使的检察权就是法律监督权。这一设置的理论依据来源于列宁的法律监督理论。列宁认为,应该“使法律监督权从一般国家权力中分离出来,成为继立法权、行政权、司法权之外的第四种相对独立的国家权力。”{5}
  我国虽然未完全按照列宁的思想把检察权作为第四种权力分离出来,但“正是在这一理论的指导下,使法律监督机关(人民检察院)成为和行政机关、审判机关法律地位平等的第四大国家机关。”{6}我国宪法将检察机关包含在了司法机关之内,并规定了检察机关是行使国家法律监督权的专门机关,其主要职责就是监督国家法律的实施和执行。为此,我国的三大诉讼法均规定了检察机关的法律监督权,体现了维护国家法制尊严以及公权对私权予以保护和救济的精神。执行程序不仅在广义上隶属于民事诉讼程序,且也是实现当事人私权的重要程序,因此,检察机关应有权对执行主体的民事执行活动实施法律监督。
  (二)外国检察机关在民事诉讼领域职能的比较英美法系和大陆法系国家的检察机关不论其性质和职能范围如何,都不同程度地介入了民事诉讼领域,这是由于社会经济的发展,国家以公权力对私权利进行干预的必然结果,这也是国家从维护权利的个人本位转向社会本位的发展需要。
  英美国家的检察机关在民事诉讼领域的主要职能是以当事人的身份参与民事诉讼。按照英国法律规定,检察长对于涉及皇室权益的民事案件、告发诉讼案件、确认婚生和非婚生子女合法身份的案件,以及缠讼案件等,有权以当事人身份参加诉讼。同样,在美国,检察官作为政府的代表,对涉及到政府利益和公共利益的案件,如涉及到税法和环境保护的案件有权提起诉讼。此外,如果当事人一方或双方是国家机关或公职人员时,检察长有权参与诉讼。
  在大陆法系国家,检察机关不仅对涉及公益事项的案件有提起诉讼、参与诉讼的权力,同时还有权对不符合法律的判决提起抗诉,即对民事诉讼领域行使检察监督权。德国和日本的检察机关具体参与民事诉讼案件的范围与英国和美国相比较要窄一些。德国联邦最高检察官仅对婚姻无效、雇佣劳动、禁治产、宣告失踪人死亡等案件有提起诉讼、参加诉讼和上诉的权力。但“德国检察机关也具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职能”。{7}除对刑事诉讼的侦查、审判和执行有广泛监督以外,“对律师执法活动的合法性,也负有一定的监督职责。”{8}日本的《民事诉讼程序法》则规定检察官可以以当事人的身份对婚姻案件、收养案件和亲子案件提起诉讼。
  法国是规定民事诉讼检察监督比较早的国家,检察机关代表的是社会,因此,法国的检察机关在执行程序中的职权比较特殊。法国法律曾规定债权人可以委托执行官全面收集执行情报,但在对审原则下执行官在整体上是作为司法法官的一员,应保持中立地位,于是,法国在1991年7月9日颁布的新民事执行程序法中赋予了共和国检察官有保障判决与其他执行根据得到执行的使命(第十一条),检察官有命令其管辖区内的所有执达员给予协助的权力(第十二条),在持有具有执行力的执行根据的执达员进行各种尝试均无结果的情况下,共和国检察官可以收集有关债务人的情况(第三十九条与第四十一条)。{9}因此,法国的立法当局将收集债务人情报规定为检察官管辖事项,并由承担监督执行义务的检察官负责具体实施。{10}
  明确规定检察机关除了对法院的民事判决、裁定和决定有权以抗诉的方式进行监督外,还对法院执行民事判决的活动享有监督权的是俄罗斯联邦共和国。根据《俄罗斯联邦民事诉讼法》第四百二十八条和四百三十一条的规定,检察长可以对法院执行判决时提起抗诉的情形包括:(1)对法院执行员执行判决的行为或拒绝实施判决的行为,可以提出抗诉;(2)对法院关于法院执行员行为问题作出的裁定可以提出单独抗诉;(3)对于法院作出的执行回转问题的裁定可以提出单独抗诉。{11}
  从英美法系国家和大陆法系国家关于检察机关在民事诉讼领域方面的职能看,虽然均把与国家利益和社会利益紧密相关的案件作为检察机关参与民事诉讼的重点,但相比较而言,英美法系国家检察机关参与民事诉讼的职能单一,主要是以提起诉讼的方式参与民事诉讼,大陆法系国家检察机关在民事诉讼领域的职能则要广泛得多,不仅享有起诉权、参诉权,同时还享有广泛的法律监督权,而英美法系国家则一般没有这种规定。大陆法系国家中的德国和日本虽然没有专门规定检察机关在执行程序中的法律监督权,但检察机关在民事诉讼领域行使职能的范围已远远超过我国宪法和法律的规定。法国和俄罗斯有关检察机关在执行程序中的职能和有权监督的范围应值得我国在制定民事强制执行法时予以借鉴。与上述国家相比,我国民事检察监督的范围是非常小的,实际上未能发挥人民检察院作为我国专门法律监督机构应有的作用。
  (三)我国司法实践中拒绝检察机关对民事执行活动进行检察监督的理念误区
  我国宪法虽然明确了检察机关作为法律监督机关的法律地位,刑事诉讼法行政诉讼法民事诉讼法也对此作了相应的规定,但具体内容却差别较大。《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}沈德咏.序(A).张启楣.执行改革理论与研究(C).北京:人民法院出版社,2002.7.

{2}制订民事强制执行法的时机已成熟(N).人民法院报,2003—03—18.

{3}邵世星.民事诉讼检察监督的法理基础再论———兼论我国民事诉讼检察制度的完善(J).诉讼法学、司法制度,2002,(1).

{4}(日)伊藤荣树.日本检察厅法逐条解释(M).北京:中国检察出版社,1990.101.

{5}王桂五.列宁法律监督理论研究(J).检察理论研究,1993,(4).

{6}邹建章.论民事检察监督法律关系(J).中国法学,1997,(6).

{7}{8}中国检察考察团.德国的检察制度(J).人民检察,1994,(11).

{9}(法)让·文森,雅克·普雷沃.法国民事执行程序法要义———强制执行途径与分配程序.罗结珍译.北京:中国法制出版社,2002.9.

{10}张卫平,陈刚.法国民事诉讼法导论(M).北京:中国政法大学出版社,1997.305.

{11}俄罗斯联邦民事诉讼法·执行程序法(M).张西安,程丽庄译.北京:中国法制出版社,2002.172—173.

{12}(日)竹下守夫.日本民事执行法理论与实务研究(M).张卫平、刘荣军译.重庆:重庆大学出版社,1994.11.

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