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【期刊名称】 《法治研究》
根治农民工欠薪的政府责任及法律对策
【作者】 张建明【作者单位】 中共浙江省纪委法规
【分类】 社会保障行政法律制度【中文关键词】 农民工欠薪;政府责任;法律对策
【期刊年份】 2007年【期号】 8
【页码】 76
【摘要】

拖欠农民工工资直接影响劳动者的基本生活,影响社会和谐稳定,成为社会关注的热点,在总结这些年治理农民工欠薪实践的基础上,分析现阶段治理农民工欠薪制度模式的实效、弊端以及产生农民工欠薪问题的深层次体制原因,提出政府在治理农民工欠薪问题中应当承担的责任和具体法律对策措施。

【全文】法宝引证码CLI.A.1156882    
  劳动报酬权益是劳动者的基本权益,工资收入是劳动者收入的主要来源,拖欠工资直接影响劳动者的基本生活,影响社会和谐稳定。解决好劳动者工资拖欠问题,是家庭安宁、企业稳定、社会和谐的重要基础。政府作为维护社会秩序的合法权威机关,对于普遍拖欠农民工工资现象负有重要责任。
  一、现阶段拖欠农民工工资的现状及危害
  这些年来,拖欠农民工工资现象相当严重。据保守估计,2003年全国建设单位累计拖欠施工企业工程款已接近5000亿元之巨,相当于2000年全国国有建筑业企业的全年总产值。[1]按照全国的统一部署,2002年以来,浙江省已连续五次开展以清理拖欠农民工工资为主要内容的专项行动。最近一次是从2006年12月1日至2007年2月12日,在全省范围内组织开展的“春雨行动”专项检查,累计检查用人单位3.78万家,涉及劳动者243.53万人,共为11.88万名劳动者追回被拖欠工资13789万元,其中包括为10.73万农民工追回工资13019元,被拖欠工资的农民工人数占被检查劳动者总人数的比例分别为4.9%和4.4%。[2]尽管全国每年开展专项行动,但拖欠农民工工资的问题在有的地方和行业仍然比较严重。总体来看,当前农民工工资的拖欠,呈现以下特点:
  一是普遍性。从前些年清理行动中反映出来的情况看,在建筑施工领域,拖欠农民工工资的情况相当普遍。值得注意的是,这是在国家和地方政府对农民工工资拖欠问题高度重视,采取了一系列强力措施解决的情况下发生的。据国家统计局浙江调查总队2006年发布的《浙江城市农民工生活质量状况调查与研究》报告显示:在被调查的1685名城市农民工中,有269人的报酬曾经被拖欠过,占全部调查样本的16.0%,该比重比全国平均低4个百分点。当问及“您现在工作单位是否兑现工资”时,回答“没有兑现”的仍有142人,占全部样本的8.4%。[3]
  二是数额大,时间长。根据全国总工会的调查,到2003年底,平均每个农民工实际被拖欠工资将达到2000元左右。作为亦工亦农的农民工,平均一个人每年在城市务工收入也就是2000-3000元左右。这就意味着相当于大部分农民工在城市白白地干了一年。
  三是主要集中在建筑施工领域。目前,建筑业企业仍然是拖欠工资的高发区。需要强调的是,这些拖欠的农民工工资已经是在用工方反复克扣的基础上获得的。
  拖欠农民工工资,既是经济社会运行过程中某些深层次问题在这个方面的突出反映,同时它本身也带来了一系列严重的社会问题,有的地方农民工因拿不到工资而上街游行、集体上访,有的地方甚至因欠薪问题而引发了流血事件,直接影响到经济发展和社会稳定。
  二、造成拖欠农民工工资的政府因素
  拖欠农民工工资的原因是多方面的,其中一些地方政府的投资项目拖欠工程款进而造成欠薪起着十分重要的作用,在有的地方和项目中甚至起着主导性的作用。据统计,2002年浙江省累计被拖欠工程款总额达28.41亿元。其中政府工程被拖欠5.26亿元,占总额18.51%。[4]在政府工程的资金链条上,和农民工工资直接相连的是一条由业主—总承包商—分包商—施工企业—工头—农民工等主体构成的资金流。业主是这根链条中的第一环,他的工程款是这个资金流的源头。与此相对的是,农民工处在这根链条的最后一环,农民工工资处在这个资金流的最末端,是最脆弱、最具依附性和风险性的一环。如果业主拖欠工程款,这根资金链的第一环断裂,立即导致农民工工资断流,必然形成拖欠现象。
  那么,为什么在无钱可付的情况下,一些地方政府还要超越自身财力热衷于大兴土木呢?地方政府的投资饥饿症主要应归咎于一些地方政府追求“政绩”和片面的政绩评价体系。为了追求“政绩”,一些地方政府患上了“投资饥饿症”,大搞“建设型经济”,不顾自身基础和财力,不顾实际需要,争先恐后地举债建设那些所谓的“政绩工程”和“形象工程”;为了改善投资环境,各地政府都加大了城市基础建设的投资比例,但投资比例又与各地的财政收入不相匹配,最后往往采取拖欠工程款的方式弥补资金缺口。另外,由于建筑市场管理不规范,招投标过程中存在暗箱操作,建设领域已经成为腐败问题比较严重或者说相对集中的领域之一。近年来发生的山东省委原副书记兼青岛市委原书记杜世成,江苏省人大常委会原副主任、南京市委原书记王武龙等腐败大案,都涉及到建设领域。
  三、现阶段治理农民工欠薪问题的模式分析装完逼就跑
  从过去的实际情况看,追讨农民工工资的方式一般有以下四种:一是农民工依靠自己个人的力量或者集体的力量追讨工资;二是农民工自己追讨不成,通过举报投诉,由政府部门出面追讨工钱;三是走司法程序,依靠法律追讨农民工工资;四是凭借特殊身份、利用名人效应和个人关系网追讨工资。第一种方式增加了社会运行和管理成本,容易扰乱社会秩序。第三种方式用法律武器追讨工资,看似合理合法,实际上在很多情况下是行不通的,既不经济又不现实。第四种方式则不具有推广意义,靠极个别名人的力量难以解决根本问题。在现有《劳动法》的法律框架下,农民工讨薪需付出经济成本、时间成本、政府成本、法律援助成本等四大成本。由于依法维权需要付出的成本太高,程序繁琐,处理时限过长,所以许多农民工不愿意通过劳动监察、劳动仲裁以及诉讼等合法方式解决劳动争议。
  俗话说,“急则治标,缓则治本”。当农民工欠薪成为一个严重的社会问题,并影响社会安定的情况下,政府作为提供公共产品、维护社会稳定的权威机关,必须有所作为,必须履行保障农民工合法权益的职责。因此,在现有社会环境和法制框架下,“农民工讨薪,政府帮忙”的治理模式成为解决农民工欠薪问题的必然选择。应该讲,各级政府清理拖欠农民工工资工作力度是大的,效果也是明显的。特别是中央政府从构建和谐社会的高度,采取一系列强有力的措施来解决农民工欠薪问题,有力地维护了农民工的切身利益。
  有人认为,农民工欠薪作为一种市场交易行为,政府不应介入过多的行政干预。这实际上是一种误解。农民工 欠薪固然是一种市场交易行为,但绝不仅仅是市场交易行为。这当中有着复杂的深层次社会原因。在目前农民工处于社会弱势的情况下,市场(包括法律诉讼)不可能自动地解决。相对于开发商、建筑工程、包工头以及地方政府,农民工可以说是处于绝对弱势地位。农民工欠薪是整个社会经济体制不完善、要素市场运行机制扭曲、社会诚信缺失的突出反映,单从劳资双方关系着眼难以真正解决问题。表面上,建设领域本身工种繁多、工期不一、劳动力密集以及工程质量验收的滞后性等特点客观上给其用工管理增加了难度,但根本原因还是政府职能没有到位。政府应当干预拖欠农民工工资,关键在于怎么干预,干预的着力点应放在何处。
  政府作为维护社会秩序的合法权威机关,对于普遍拖欠农民工工资现象负有重要责任。不仅如此,在一些地方,政府的投资项目拖欠工程款是造成欠薪十分重要的原因。在这种情况下,政府在解决拖欠农民工工资问题上有着直接和更为重要的责任。即使在发达国家,那种完全由市场配置社会资源特别是决定社会分配的做法已为历史的发展所扭转,而代之以国家对社会经济生活的全面干预。政府对社会的各个阶层特别是弱势群体负有基本的社会保障责任。英国法律史大师梅因曾把所有进步社会的运动归结为“从身份到契约”的运动。他指出:“所有进步社会的运动在有一点上是一致的,在运动发展的过程中,其特点是家族依附的逐步消灭以及代之而起的个人义务的增长……用以逐步代替源自‘家族’各种权利义务上那种相互关系形式的……关系就是‘契约’……可以说,所有进步社会的运动,到此处为止,是一个‘从身份到契约’的运动。”[5]然而,随着社会分工和利益群体的日益分化,不同利益主体出现了巨大的力量差别,进而形成利益集团,伴随着经济力量的高度集中,强势利益集团在“自由竞争”的旗号下,随意地损害弱势群众的利益,在这种情况下,关注社会弱势群体的利益,防止因形成“强者愈强、弱者愈弱”的社会权力结构就成为政府的基本职责,在保持市场配置资源基础性作用的前提下,弱势群众的利益特别是基本的社会保障必须得到国家的保护。由此,发达国家在一定程度上出现了对“从身份到契约”命题的批评,从近代社会的“从身份到契约’,的运动转变为现代社会中的“从契约到身份”的运动,也就是作为一个公民政府必须要提供基本的社会保障。农民工作为一个弱势群体,政府必须履行公共管理和社会服务的职责,保证其基本的生存权利,维护其基本的劳动权益。现阶段,在农民工欠薪的所有救济渠道中,政府的作用是最大的,也是最有效的。
  当然,充分肯定各级政府为农民工讨薪所作的努力,并不意味着对政府讨薪本身不能质疑。实际上,各级政府的讨薪行为存在着一定的局限性。现行治理农民工欠薪模式的主要不足或者说弊端:一是不能从根本上解决问题。尽管各级政府在清理农民工欠薪方面作出很大的努力,也花费了很大的成本,但由于受主客观因素的影响,还是出现“年年清年年欠”的现象,难以从根本上解决问题。二是花费了较高的运行成本。各级政府层层部署贯彻,动用了相当的行政资源,其行政成本可想而知。三是容易导致“运动式”清理,忽视制度创新。由于这种模式主要依靠行政力量,而且集中清理主要是在一段时间,难免造成政府有关部门顾此失彼,放松制度创新,造成农民工讨薪始终处于被动地位,“运动式”的清欠行动效果难以持久。因此,政府必须进一步履行公共管理和社会服务的职能,一手抓专项清理,一手抓机制建设,标本兼治,综合治理,从源头上加以预防和治理。
  四、解决农民工欠薪的路径选择与政府责任及法律对策
  在市场经济条件下,要从根本上解决拖欠农民工工资问题,必须在制度层面上对农民工工资支付进行规范设计,研究建立保证农民工工资按时足额发放的长效机制。
  (一)认真贯彻科学发展观,切实履行政府公共服务职能
  要切实贯彻党中央提出的以人为本,全面、协调、可持续发展的科学发展观,始终坚持经济社会的协调发展,坚决纠正急功近利、寅吃卯粮的短期行为,改革和完善政绩评价体系,消除地方政府的投资饥饿症。坚决纠正违背科学发展观、违背和谐社会建设要求的行为。对造成严重后果的,要严肃处理。加大建设领域的反腐败力度,严格制定和实施相关法律法规,对工程建设过程中的各个环节从严监管,打破建设领域的腐败“潜规则”,确保操作过程公正透明,从源头上预防和治理腐败。各级政府及其有关部门要切实转变职能,认真履行社会管理和公共服务的职责,正确处理好实施劳动法与经济发展的关系,采取综合措施有效遏制拖欠农民工工资现象的发生。
  (二)健全建设工程项目监管制度,坚决杜绝垫资工程
  建筑市场的过度竞争甚至恶性竞争导致垫资施工现象普遍存在。如果不垫资让利,企业就很难承揽到 工程。垫资工程从一开始就埋下了拖欠工程款和农民 [工资的隐患。要从源头上堵住拖欠工资现象,必须杜绝垫资工程。《建筑法》第8条虽然把“建设资金落实”作为申请领取施工许可证的必要条件,但对垫资施工行为没有作出直接的处罚规定。
  政府及建设行政主管部门

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