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【期刊名称】 《人民检察》
《人民检察院国家赔偿工作规定》理解与适用
【作者】 王晋尹伊君刘志远【作者单位】 最高人民检察院刑事申诉检察厅
【分类】 检察院【期刊年份】 2010年
【期号】 24【页码】 14
【全文】法宝引证码CLI.A.1191183    
  2010年11月11日,最高人民检察院第11届检察委员会第46次会议讨论通过了《人民检察院国家赔偿工作规定》(以下简称《规定》)。《规定》共8章51条,主要包括赔偿义务机关的立案条件、审查处理、复议程序、赔偿监督、赔偿决定的执行等内容。
  一、制定《规定》的背景和指导思想
  2010年4月29日,《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》获得通过,并将于今年12月1日开始实施。为保障检察机关正确贯彻实施修改后的国家赔偿法,保障国家赔偿法统一正确实施,需要根据决定制定有关具体程序、措施。最高人民检察院在深入调查研究、广泛听取各方面意见的基础上,起草了《人民检察院国家赔偿工作规定》稿,经反复研究修改,于2010年11月11日经检察委员会审议通过。起草制定《人民检察院国家赔偿工作规定》的指导思想是,以国家赔偿法为依据,紧密结合检察机关赔偿工作实际,突出重点,统筹兼顾,全面规范,力求使国家赔偿工作在强化法律监督,维护赔偿请求人合法权益,化解社会矛盾纠纷,促进公正廉洁执法方面,更好地发挥积极作用。
  二、关于《规定》的名称
  《人民检察院国家赔偿工作规定》是在《人民检察院刑事赔偿工作规定》的基础上修改而来的。从文件名称看,变化在于将“刑事赔偿”修改为“国家赔偿”,主要是因为国家赔偿法修改以后,检察机关不再只办理自己作为赔偿义务机关的刑事赔偿案件,还履行对人民法院赔偿委员会作出的刑事赔偿决定和民事行政诉讼赔偿(又称为非刑事司法赔偿)决定的监督职责,《规定》以专章对此作了规定。同时,根据行政诉讼法规定,人民检察院还依法履行对行政赔偿诉讼的监督职责,《规定》对行政赔偿诉讼监督的分工以及适用《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等问题也作了规定。因此,文件标题确定为《人民检察院国家赔偿工作规定》,既与规范的内容相符,也与国家赔偿法名称衔接。
  需要说明的是,行政赔偿诉讼与民事行政诉讼赔偿是两个不同概念,前者的赔偿义务机关是行政机关,属于行政赔偿范畴;后者的赔偿义务机关是人民法院,属于司法赔偿范畴,是因人民法院在民事、行政诉讼中违法采取保全措施、违法执行等造成损害而进行的国家赔偿,其终局解决方式是申请人民法院赔偿委员会决定,而非提起诉讼。
  三、关于国家赔偿工作办公室的职能
  《规定》第三条规定,人民检察院国家赔偿工作办公室统一办理检察机关作为赔偿义务机关的刑事赔偿案件、对人民法院赔偿委员会决定提出重新审查意见的案件,以及对人民法院行政赔偿判决、裁定提出抗诉的案件。按照上述规定,刑事赔偿工作办公室变更为国家赔偿工作办公室,职能也由单一的刑事赔偿扩大到对法院赔偿委员会作出的刑事赔偿决定和民事行政诉讼赔偿的监督,以及对行政赔偿诉讼的监督。民事行政检察部门不再办理对人民法院行政赔偿判决、裁定的抗诉案件。
  如此规定,一是有利于归口管理,适应专业化要求。刑事赔偿、民事行政诉讼赔偿和行政赔偿规定在同一部法律中,具有很强的共性和相通性,而且作为一种特别的侵权损害赔偿,国家赔偿在赔偿范围、标准、程序等方面都有别于民事侵权责任法律,特殊性和专业性强。由国家赔偿工作办公室统一办理,有利于整合监督资源,提高办案人员的专业化水平,更好地开展对内制约和对外监督。二是国家赔偿案件具有较强的独立性,可以由同一部门办理。如民事行政诉讼赔偿是因人民法院在民事、行政诉讼中违法采取强制措施、保全措施或者执行错误而导致的赔偿,不是对错误判决的赔偿,与原判决是否正确、是否被改变无关。行政赔偿与行政诉讼也是既相互联系,又相对独立,当事人可以在行政诉讼中一并提起行政赔偿,也可以单独提起,二者在任务、案件范围、举证责任方面都有很大不同。确认程序取消以后,可以直接在赔偿程序中认定行政行为是否违法,行政赔偿诉讼的独立性更为明显。刑事赔偿也同样如此。逮捕赔偿实行结果责任原则以后,只要有无罪处理结论,即可依法作出是否赔偿的决定,不必再审查逮捕是否错误。因此,检察机关办理国家赔偿案件,不需要再分散到不同部门处理。
  四、关于上级检察机关对下级检察机关赔偿工作的监督制约
  一是明确规定上级检察机关在监督、指导下级人民检察院依法赔偿方面的职责。对赔偿请求人向上级人民检察院反映下级人民检察院该赔不赔、打击报复的,上级人民检察院要及时受理,依法处理,严肃追究有关人员责任。二是规定人民检察院在办理本院为赔偿义务机关的案件时,改变原刑事案件处理决定,可能导致不予赔偿、重新追诉的,应当报请上一级人民检察院批准,以防止滥用检察权规避赔偿。三是规定上级人民检察院发现下级人民检察院作出的赔偿决定或与赔偿相关的其他决定违法的,有权撤销或者变更。如把本应该赔偿的存疑不起诉案件作相对不起诉,以规避赔偿的,上级人民检察院发现后要予以撤销纠正,确保当事人依法获得赔偿。
  五、关于立案条件
  根据确认程序的取消和归责原则的修改,《规定》第八条对不同赔偿申请分别确立了相应的立案条件。
  一是关于请求人身自由权赔偿的立案条件。由于国家赔偿法第十七条第一项、第二项都明确规定,只有“决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的”,被拘留人、被逮捕人才有权申请人身自由权赔偿。因此,《规定》要求,依据国家赔偿法第十七条第一项、第二项规定请求人身自由权赔偿的,立案前提是“已决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任”。
  二是关于请求生命健康权赔偿的立案条件。随着确认程序的取消,伤亡原因及其责任认定应当是赔偿案件处理过程中需要查清的问题,只要有伤亡证明的,就应当予以立案。为此,《规定》要求,请求生命健康权赔偿的立案条件为“有伤情、死亡证明”,不需要有正式的鉴定结论。
  三是关于请求财产权赔偿的立案条件。有些部门提出,此类赔偿申请不应以刑事诉讼程序终结为前提。经研究认为,刑事诉讼尚未终结的,因财产处理结果未定,原则上不宜进入赔偿程序。根据刑事诉讼法第一百一十八条和第一百九十八条规定,对于扣押的物品或者冻结的存款、汇款,确实与案件无关的,应当在三日以内解除扣押、冻结,退还原主;对被害人的合法财产,应当及时返还。如果当事人认为检察机关不依法处理财产的,可以通过投诉等途径寻求救济,仍然得不到解决的,待诉讼程序终结后,再通过赔偿程序解决。《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》九条也对此作了明确规定。但是,对于已经查明该财产确与案件无关,不需要等待刑事诉讼处理结果的,可以在刑事诉讼程序终结前进入赔偿程序。为此,《规定》要求,依照国家赔偿法第十八条第一项规定请求财产权赔偿的立案条件是,刑事诉讼程序已经终结,但已查明该财产确与案件无关的除外。
  六、关于赔偿义务机关的审查方式
  《规定》要求,对已立案的赔偿案件应当全面审查案件材料,必要时可调取有关的案卷材料,也可以向原案件承办部门和承办人员等调查、核实有关情况,收集有关证据。原案件承办部门和承办人员应当提供协助、配合。主要增加了可以向原案件承办部门和承办人员调查核实有关情况、收集证据等内容。有地方检察机关提出,不需要增加调查取证内容。经研究认为,确认程序取消后,对违法行为的认定和赔偿案件的审查合二为一,而且修改后国家赔偿法第二十六条明确规定了赔偿义务机关对自己的主张应当提供证据的责任,对被羁押人死亡或者丧失行为能力的,实行举证责任倒置。因此,赔偿义务机关在办理赔偿案件时,不仅应当全面审查现有材料,而且在必要时也应当向原案件承办部门、承办人员等调查核实情况、收集有关证据,以客观公正地处理赔偿案件,同时为后续举证工作做好准备。因此,规定调查取证是必要的。
  《规定》要求,对请求生命健康权赔偿的案件,人民检察院对是否存在违法侵权行为尚未处理认定的,国家赔偿工作办公室应当在立案后三日内将相关材料移送本院监察部门和渎职侵权检察部门,监察部门和渎职侵权检察部门应当在三十日内提出处理认定意见,移送国家赔偿工作办公室。这样规定的主要考虑是:这些案件直接涉及对办案人员的责任追究,应当由监察部门和渎职侵权检察部门先行调查处理为宜。由于赔偿义务机关的办案时限只有两个月,监察部门和渎职侵权检察部门处理时间不能太长,以三十日为宜。有省院建议,对监察部门的办案时间应当单独计算,经研究认为,进入赔偿程序后,监察部门和渎职侵权检察部门的处理认定也是赔偿义务机关的赔偿办案行为,不宜单独计算。
  有些部门提出,对于国家赔偿法第十八条第一项规定的违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的,是否需要移送相关部门进行认定,建议予以考虑。经研究认为,此

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