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【期刊名称】 《人民检察》
建立民事行政检察监督新格局的思考
【作者】 胡太平【作者单位】 陕西省人民检察院{检察长}
【分类】 检察院【期刊年份】 2010年
【期号】 24【页码】 5
【全文】法宝引证码CLI.A.1191193    
  
  曹建明检察长在全国检察长座谈会暨全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上指出,民行检察工作要以抗诉为中心,建立多元化的监督新格局。这是深入推进三项重点工作、深化司法体制改革的重大举措,也是新时期推动民行检察监督工作科学发展,开拓民行检察监督工作新局面的新起点。其实质是向我们提出了中国特色的民行检察监督制度的特质是什么、应当建立什么样的中国特色民行检察监督制度、怎样建设中国特色民行检察监督制度这样一个富有时代气息同时又事关民行检察监督工作科学发展的重大课题。各级检察机关和全体检察干警必须树立正确的民行检察监督理念,正确把握民行检察监督工作方向和思路,进一步健全和完善民行检察监督制度,创新民行检察监督新格局,推动民行检察监督工作科学发展。
  一、深入推进三项重点工作为构建民行检察监督新格局指明了前进的道路和方向
  党的政策是法律的灵魂。深入推进三项重点工作是党中央在充分调研的基础上,针对我国当前人民内部矛盾凸现,刑事犯罪高发,对敌斗争复杂的国情实际,高瞻远瞩,对检察机关提出的必须承担的政治责任、法律责任和社会责任,就是要求检察机关开展民行检察监督工作,不仅要保障国家机关和公职人员公正廉洁执法,促进司法公正,还要通过法律监督真正化解社会矛盾,并要对社会管理创新做出应有的贡献,发挥应有的作用。换言之,检验民行检察监督工作好坏的标准不仅要看其是否推动了国家机关及其公职人员公正廉洁执法,还要看其是否促进了社会矛盾化解,是否推动了社会管理创新。依据我国宪法的规定,检察机关是国家的法律监督机关,其职责是维护法律的统一正确实施。三项重点工作要求检察机关在承担法律责任的同时,还要承担政治责任和社会责任,这就要求检察机关在开展民行检察监督时要延伸法律监督职能,在修复社会关系、预防和减少犯罪、防范办案风险和次生矛盾以及社会治安综合治理等领域进行内涵式深化,要学会在依法行使民行检察监督权力、维护司法公正的过程中,运用法律监督手段,推进社会矛盾的化解和社会管理的创新。要不断挖掘监督权的内在潜力、不断丰富监督手段,不断升华监督的价值,要对实践中探索的经验成果再提炼、再固化、再完善,使民行检察监督制度更加趋于科学、合理,使之成为行之有效的符合司法规律、符合科学原理的中国特色民行检察监督制度。只有这样,民行检察监督才会在现有的宪法体制下,在立足我国具体国情的基础上,迸发出勃勃生机,始终保持旺盛的生命力。这就要求各级检察机关和广大民行检察干警切实转变执法理念,不能为监督而监督,为办案而办案,防止简单执法和机械执法,要进一步明确监督的目的和宗旨,把握正确的监督方向,切实转变法律监督的方式方法,在构建民行检察监督新格局、新模式中实现民行检察监督权能的升华,实现法律监督应有的政治责任、法律责任和社会责任。
  二、科学的民行检察监督需要树立科学的监督理念
  良好的监督就是监督的视野要涵盖被监督的各个环节,被监督者应始终处于监督者的关注之下;对于一切可能产生司法不公的问题,都可能被及时地发现,并能快速地引起纠错机制,使违法者在任何时候都能够感到有一双眼睛在盯着他,随时都可能产生接受调查或者被否定的感觉。这就需要建立十分严密而完善的制度。该项制度应包括两个方面:其一,要建立民行检察监督职能权力体系,即民行检察监督必须有确定的监督对象和完整的监督范围。但目前由于诸多原因,检、法两院在监督对象和监督范围上均存在很多分歧,主要包括调解案件、非讼案件审判、民事执行案件以及公益诉讼等应否纳入民行检察监督视野等,直接影响了民行检察监督的顺利开展。其二,要建立民行检察监督结构性权力体系,即检察机关应具有一定的知情权、调查权、处置权。但目前的民行检察监督权体系存在的主要问题恰恰是监督的软肋所在:一是知情途径不畅。检察机关民行检察监督受案范围主要是当事人的申诉或上级机关或相关国家机关的交办、专办,自己发现的案件线索太少,信息比较闭塞,在监督者和被监督者之间形成信息的不平衡。相反,对于法院裁决后主动接受监督的机制没有形成,致使监督存在很大漏洞。二是调查权缺位。对于检察机关认为案件判决裁定确有错误或审判活动存在违法情形时,调卷权、调查权、询问权等法律上均未有规定,导致检察机关监督的质量和效果难以保证。三是监督措施不够完善。对于发现法院判决裁定错误而不予纠正的监督措施未与配制,如建议更换办案人、建议给予行政处分等法律未予规定,致使监督的效果大打折扣。出现问题的原因很多,一个重要原因就是现有立法规定较为原则,甚至存在漏洞,但任何国家的立法永远都会有漏洞和不足,问题是执法者如何对待这些漏洞和不足,如何通过自身的执法行为弥补和完善这些问题,这就是执法理念的问题。在当前的情况下,要建立科学的民行检察监督体系,首要的是要有科学的监督理念,这些理念至少包括以下几个方面:
  1.树立制约与合作并重的监督理念。监督的原义是居上而临下的察看,是督促和监察,防止出现差错并纠正错误。在我国,检察机关作为专门的法律监督机关,依法对人民法院的民事审判和行政诉讼活动进行监督。其与人民法院都应接受国家权力机关的监督,相互之间形成互相配合、互相制约的关系。法律监督权仅仅是一种程序上的监督而不具有实体上的处置权,这种监督要么启动一种程序,要么终止一种程序,要么督促一种程序的快速高效运行,但不能直接对被监督对象的实体问题进行实质性处理,以保证审判权依法独立行使。也只有这样,民行检察监督才不会破坏民事审判的相对独立性,这也是民行检察监督与人民法院独立审判二者之间最好的契合点。就执法主体而言,检察官和法官同属于一个法律职业群体,具有共同的职业文化、共同的目标追求、共同的价值取向和共同的执法环境,监督和接受监督都是为了实现司法公正,因而,在监督与被监督中应当充分注意合作。尤其是在当前法律规定不够完善的背景下,在执法监督中更需要多一些合作理念,多协商、多沟通、多交流,互通有无,互促互进,而不能以监督者自居,居高临下,对法院审判工作动辄指手划脚。这种合作,包括共建信息沟通制度,法律文书送达检察机关备案制度,联席会议制度,检察长列席审委会制度等等,检法两院在共同促进司法公正方面应做出积极的努力。
  2.树立多元的监督理念。监督的目的在于促进法院依法公正审判,但由于现行法律仅仅将抗诉设置为监督的具体手段,因而各级检察机关把抗诉数量和质量作为主要的监督评价标准,导致各级院民行部门不遗余力地到处“挖案源”,基层检察院尤烈,精疲力尽又往往吃力不讨好,也产生了一些不规范执法的问题,法院对此也有抵触情绪。我们说,监督需要一定的办案规模,但监督不仅仅是办案,只要有利于促进法院依法公正审判,只要将法院的审判活动纳入监督的视野,对于法院不依法办案的行为及时、全面、有效地予以抗告或警示或纠正,就应当认为是发挥了监督的作用。因此,应当重新认识监督和抗诉的关系,正确设定民行检察监督工作的考核标准,不能唯抗诉是从,而应以是否尽职尽责履行了监督职责,以监督的案件质量和效果进行设定。在监督的数量方面,主要以法院每年审理的案件中检察机关进行审查的数量进行对比,看检察监督的涵盖面是否到位。在监督的质量方面,主要看检察机关是否采取了相关的监督措施,以及监督后法院重新审理的效果,这种效果不一定就是采纳检察机关的实体性抗告,而是是否启动、督促、终结相关程序,当然,不排除法院的实体纠正率。总之,只要能够最大范围地将法院审判活动纳入监督的视野,最大程度地促进法院依法公正审判并及时启动纠错程序就是最好的监督。这样,基层检察院的监督效果才可以彰显,同时也使上级检察机关的知情权得以最大程度地保障。在这样的监督理念下,就要充分挖掘可资利用的监督资源,凡是能够促进司法公正的监督手段,凡是有利于监督的制度资源,诸如再审检察建议权、调查权、建议变更办案人员权、建议追究违法办案人责任权、不作为要求说明理由权、职务犯罪侦查权等,都要纳入监督的体系建设,保证民行检察监督真正发挥应有的作用。
  3.树立能动的监督理念。能动司法源于西方的一种审

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