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【期刊名称】 《人民检察》
刑罚变更执行同步监督机制的构建
【作者】 李波朱春莉祁正榕【作者单位】 云南省人民检察院
【分类】 法院
【中文关键词】 刑罚变更执行;同步监督机制;必要性;可行性
【文章编码】 1004-4043(2010)-1(下)-0081-5【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 2
【页码】 81
【摘要】

由于刑罚变更执行监督的法律规定过于原则和模糊,加之司法实践中存在的执法不够规范、人员素质不够高等因素,导致检察机关对刑罚变更执行监督的虚化。建立和完善刑罚变更执行同步监督机制,一要完善立法,保障刑罚变更执行同步监督有法可依;二要建立检察机关发现违法的同步监督机制;三要建立检察机关纠正违法的同步监督机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1191225    
  刑罚变更执行包括减刑、假释、暂予监外执行三种形式。对刑罚变更执行活动实行法律监督是检察机关的一项重要职责。针对当前刑罚变更执行监督工作中存在的缺陷和不足,结合立法和司法实践,研究现行刑罚变更执行及法律监督工作中存在的问题,从完善立法、改进监督的程序和方式、提高监督能力和水平等方面,推进刑罚变更执行监督实行事前、事中和事后的全方位监督,实现从结果监督向过程监督、事后监督向同步监督、静态监督向动态监督的转变。这将对实现刑罚目的、规范刑罚变更执行活动和维护司法公平起到积极的作用。
  一、当前刑罚变更执行监督工作中存在的问题
  (一)立法不够完善,导致监督乏力
  现行刑罚变更执行监督在立法上并不完备。尽管法律规定检察机关对刑罚执行进行监督,但怎么监督,法律没有明确。目前检察机关行使刑罚变更执行监督权的法律依据是刑法、刑事诉讼法、人民检察院组织法、监狱法和高检院制定的一些规范性文件,但很不完善,某些规定甚至相互冲突。立法上存在的缺陷和不足,给刑罚变更执行和法律监督工作带来了很多困扰和问题。
  1.法律规定有冲突。主要是刑事诉讼法和监狱法之间某些规定相冲突。具体表现在三个方面:一是对检察机关刑罚执行监督的方式规定不一致。对于检察机关认为减刑、假释裁定不当的,监狱法规定可以提出抗诉,而刑事诉讼法规定只可以提出纠正意见;二是对暂予监外执行的适用对象规定不相同。监狱法规定暂予监外执行适用于被判处无期徒刑或有期徒刑的罪犯,而刑事诉讼法规定只适用于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯,明确将无期徒刑罪犯排除在适用范围之外;三是对暂予监外执行疾病的鉴定机构要求不一样。监狱法规定由监狱医院或县级以上医院进行检查鉴定即可,而刑事诉讼法规定必须由省级人民政府指定的医院作出鉴定。
  2.法律规定不完善。现行法律规定了检察机关对刑罚变更执行活动是否合法实行监督的法律原则,但没有规定相应确保监督的法律效果及法律法规得以正确执行的制约保障机制和手段。一是监督方式的改变,制约了监督权的发挥。现行刑事诉讼法规定检察机关认为减刑、假释裁定不当的,可以向人民法院提出书面纠正意见。这种非诉讼的监督手段,显然达不到制约裁判权所需的力度和效果。虽然刑事诉讼法规定检察机关书面纠正减刑、假释裁定不当的,人民法院应当重新审理。但实践中,若法院维持原裁定,检察机关也无可奈何。此外,现行法律虽然规定检察机关有权对刑罚变更执行活动进行监督,但检察机关提出监督意见后,被监督者须于何时作出何种行为并没有详细规定,也没有规定监管或执行机关拒绝接受或拒不纠正错误时的法律后果,从而使检察机关的法律监督职能受到严重削弱,难以保障法律监督活动的有效性和合法性。二是暂予监外执行制度存在缺陷。一方面审批权限分散。法院、公安和监狱管理机关分别有权对交付执行前的罪犯、在看守所服刑的罪犯和在监狱执行刑罚的罪犯决定或批准暂予监外执行;同时法院决定的暂予监外执行没有规定期限,实践中往往造成以保代放;另一方面,担保人制度不完善,法律对保证人资格审查和未尽义务的责任未作规定;对病残鉴定的程序和法律责任等也未作明确规定,使医院的鉴定工作游离于法律监督之外。
  3.法律规定不明确。一是对减刑、假释、暂予监外执行只规定了基本的条件和办理程序,对“确有悔改表现或立功表现”、“不致再危害社会”等并没作具体说明,导致难以监督。虽然最高法院作出了一些司法解释,但并没有细化和量化,缺乏可操作性,造成执法上出现很多不规范的地方。为便于操作,很多地方制定了本地的实施细则或意见,各不相同,有的规定超出了法律授权的范围,既不规范又不严肃,使国家法律无法得到统一正确实施。二是送达期限不明确。刑事诉讼法规定了刑罚变更执行裁决书应当送达检察机关,但并未明确送达的期限。实践中,相当一部分法院、监狱管理局和公安机关裁决书送达检察机关严重滞后,有些甚至不送达检察机关。由于裁决书送达罪犯后即发生法律效力,此时罪犯可能因被减余刑而释放,或者因假释、暂予监外执行而离开监管场所。如果检察机关通过事后监督发现裁决不当,要将那些已经离开监管场所的罪犯重新收监,需要耗费大量的司法资源。
  (二)实践中的问题导致监督弱化
  长期以来,由于执法理念的偏差,以及司法实践操作的不规范性,直接影响了法律监督的效力。爬数据可耻
  1.对刑罚变更执行的裁决依据难以鉴别,导致检察监督停留在浅表层面。从刑罚变更执行,特别是占较大比例的减刑、假释情况看,其基础性依据是刑罚执行机关对罪犯实施的计分考核。[1]根据司法部《关于计分考核奖罚罪犯的规定》,计分考核已成为刑罚执行机关考察罪犯改造情况,并决定是否提起减刑、假释的主要依据。虽然大多数刑罚执行机关对计分考核设置了相关的程序并实行公示制度,但实际上计分考核的权力仍然是监管民警掌握。尽管检察官可以对罪犯在监管场所内接受改造和生活的现场进行巡察,但毕竟未直接参与管教活动,对每名罪犯每天的表现和相应的考核分等情况不可能具体掌握,加之缺乏必要的调查权,难以甄别作为减刑、假释依据的累计考核分的真实性,一定程度上使得对减刑、假释的审查流于形式。
  2.批量呈报和集中裁决的现状,致使检察机关无力监督。司法实践中,一方面,刑罚执行机关一般每季度批量呈报刑罚变更执行案件,裁决机关往往集中作出刑罚变更执行裁决。根据刑事诉讼法的规定,检察机关对减刑、假释裁定提出纠正意见的时间为二十天,对暂予监外执行决定提出纠正意见的期限为一个月。要在这么短的法定期限内对大量的裁决书进行有效审查,人力明显不足,监督质量令人担忧。另一方面,由于是提出书面纠正意见,各级检察机关一般都比较慎重,往往是接到裁定或者决定书后,先要审查发现问题,再进行必要的调查,甚至提请司法技术鉴定,形成材料,由承办人提出、经检察室审核后,由检察长或者检察委员会决定,然后提请上一级检察机关审查;如此往复,提出时间的期限可能届满,而一旦时间届满,无法再行提出纠正。以上两个方面的原因,常常导致检察监督乏力。
  3.书面审理的方式,导致检察机关无法介入监督。刑事诉讼法规定,对于减刑、假释案件法院应当组成合议庭进行审理,但并未明确是书面审理还是公开开庭审理。监狱法也仅规定暂予监外执行案件由省级监狱管理机关批准,也未明确采用何种形式审批。实践中对于减刑、假释、暂予监外执行案件,法院、监狱管理局和公安机关基本都是采用书面审理方式,一般很少实地了解罪犯的具体情况,仅仅根据刑罚执行机关呈报的书面材料作出裁决。由于检察机关很难参与裁决机关的裁决过程,也就难以知晓裁决过程中发生的各种情况,如刑罚执行机关呈报的书面材料是否真实有效、裁决机关是否组成了合议庭、是否执行了回避等,因此也无法对裁决过程及裁决结果进行有效监督。
  4.监督介入时间滞后,不利于提高司法效率。目前检察机关对刑罚变更执行的监督,是基于已作出减刑、假释、暂予监外执行裁决而开展监督活动。事后监督的定位,客观上制约了检察机关的法律监督权。从现行立法来看,相对同步监督而言,事后监督会导致监督时机错失,监督的力度和效果自然会大打折扣,使监督权受到约束而导致监督不力,降低了司法效率。
  二、刑罚变更执行同步监督的必要性和可行性
  (一)建立刑罚变更执行同步监督具有现实必要性
  减刑、假释、暂予监外执行案件在书面不公开审理的情况下,由于裁决过程中检察官、罪犯、被害人等均不参与,裁决机关很难准确判定罪犯的悔改表现、计分考核或者病残情况的真伪。这种“暗箱操作”式的裁决方式,既不符合公开和相互制约的司法精神,也违背了检察机关对刑罚变更执行实施监督的法律原则,极易诱发腐败。司法实践中,暂予监外执行制度成为刑罚变更执行中容易发生权钱交易、司法腐败的环节,这与立法上将暂予监外执行可折抵刑期这一变通执行方式直接相关,也与检察机关监督乏力密切联系。
  (二)建立刑罚变更执行同步监督具有实践可行性
  近年来,云南省昆明市两级检察机关积极探索刑罚变更执行的同步检察途径,取得了良好效果,逐渐得到了监狱、公安、法院等部门的理解和配合。其同步监督的方式,一是在日常检察中,通过深入监区检察,对罪犯计分考核和奖罚等情况进行监督,防止发生不实情况。二是参加刑罚执行机关提请刑罚变更执行的初审、汇审和评审会议,把监督的关口前移至分监区的呈报环节。对监区提请的减刑、假释、暂予监外执行案件逐人、逐件进行初审检察,核实情况,提出意见和建议;在随后参加的与监狱刑罚执行部门、纪检监察部门联合召开的汇审会议和监狱评审委员会会议上,根据掌握的情况,发表是否同意刑罚变更执行的检察意见。三是对裁决书的实体和程序进行全面审查,重点是检察机关不同意刑罚变更执行,而执行机关仍予以呈报,以及呈报意见与裁决结果不一致的案件。实践表明,由于实行了同步监督,将监督的触角延伸至执行机关刑罚变更执行的整个过程,有效防止了刑罚变更执行活动中容易出现的违法违纪问题,将可能发生的违法减刑、假释、暂予监外执行问题抑制在萌芽状态,显示了同步检察模式强大的生命力。
  (三)建立刑罚变更执行同步监督具有立法基础
  对减刑、假释、暂予监外执行实行同步法律监督不是脱离法律规定的“创新”,而是在现行法律规定不完善的条件下,依照相关法律的原则性规定,由检察机关与法院、公安机关、司法行政部门协调,依照法律制定保障检察机关行使法律监督职责的规定,具有正当性和合理性。
  1.同步监督具有明确的法律依据。我国刑事诉讼法第二百二十四条、人民检察院组织法第五条、监狱法第六条均明确规定,检察机关依法对刑罚执行活动进行法律监督。执行机关、裁决机关所进行的减刑

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