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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
国有资产产权界定内部答复函的可诉性
【作者】 文林华罗响林【作者单位】 重庆市第五中级人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2012年
【期号】 14【页码】 47
【摘要】

【裁判要旨】 国有资产管理部门作为企业国有资产产权界定的法定职权机构,应其他行政机关的请示,就企业产权性质界定作出的答复行为,具备行政确认行为的法律属性,虽表现形式为行政机关之间的内部行政行为,但对外部相对人的权利义务产生了实际影响,属于人民法院行政诉讼的受案范围,外部相对人有权提起行政诉讼。

■案号 一审:(2011)巴行初字第105号 二审:(2012)渝五中法行终字第48号

【全文】法宝引证码CLI.A.1164880    
  【案情】
  上诉人(原审原告):重庆市巴南区自行车贸易公司(以下简称自行车贸易公司)。
  被上诉人(原审被告):重庆市巴南区财政局(以下简称区财政局)。
  2010年4月26日,重庆市巴南区经济和信息化委员会向重庆市巴南区国有资产管理办公室(区财政局内设机构)请示,请求确认自行车贸易公司的产权性质。区财政局对经济和信息化委员会的请示进行答复,作出巴财局发[2010]133号《关于界定重庆市巴南区自行车贸易公司资产性质的函》,界定自行车贸易公司的资产为国有资产。
  自行车贸易公司不服,以该公司财产系实际经营人余某个人所有为由,起诉至重庆市巴南区人民法院,请求法院判决撤销区财政局作出的产权性质界定的答复行为。
  原告自行车贸易公司诉称,自行车贸易公司是余某私人承包,公司的财产属于余某个人所有,不属于国有资产。
  被告区财政局辩称,原告不是本案适格主体,无权提起行政诉讼。被告作出的巴财局发[2010]133号《关于界定重庆市巴南区自行车贸易公司资产性质的函》属于行政机关内部工作文件,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
  【审判】
  重庆市巴南区人民法院审理认为,区财政局对本辖区内的国有资产具有行政管理的法定职责。根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款之规定:“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案被告作出的巴财局发[2010]133号《关于界定重庆市巴南区自行车贸易公司资产性质的函》的内容,只是针对原告主管部门巴南区经济和信息化委员会向被告内部请示的一个回函,是一种内部答复行为,其行为对原告的权利义务不产生实际影响,因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。至于原告认为其资产属于余某个人所有,可通过民事诉讼途径解决。据此,根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第44条第1款(1)项之规定,裁定驳回原告自行车贸易公司的起诉。
  一审宣判后,原告自行车贸易公司不服上诉称:由于被告作出的巴财局发[2010]133号函将自行车贸易公司资产界定为国有资产,导致该公司应得的拆迁补偿款被划归国有,因此该回函对上诉人的财产造成直接损失。一审法院认定该回函对上诉人的权利义务不产生实际影响,属认定事实错误。请求二审法院撤销一审判决,依法改判。
  重庆市第五中级人民法院审理认为,《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院令第378号)第三十条规定:“国有资产监督管理机构依照国家有关规定,负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。”区财政局是巴南区的国有资产管理部门,具有对上诉人的企业资产进行产权界定的法定职权。尽管巴财局发[2010]133号《关于界定重庆市巴南区自行车贸易公司资产性质的函》形式上看是针对自行车贸易公司主管部门巴南区经济和信息化委员会向区财政局内部请示的一个回函,但由于该回函将自行车贸易公司的财产界定为国有资产,属于产权界定行为,对自行车贸易公司的资产归属具有确认的效力。区财政局在其回函中明确“若其他经济成分单位或个人有异议,可在90日内依法向法院提起诉讼”。这也说明区财政局意识到该行政确认行为对当事人的权利义务将产生实质性的影响,故向有关当事人指明了寻求法律救济的渠道。一审法院以该回函对当事人的权利义务不产生影响为由裁定驳回上诉人的起诉,属于认定事实不清。根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第68条之规定,裁定:一、撤销重庆市巴南区人民法院作出的(2011)巴行初字第105号行政裁定书;二、本案由重庆市巴南区人民法院继续审理。
  【评析】
  本案看似一起普通的行政诉讼受案范围争议案件,但因被诉行政行为性质和形式的特殊性,也表现出一定的典型性和代表性。剖析案件争议的焦点——国有资产产权界定内部答复函是否可诉,本案涉及诸多法律问题:国有资产产权界定权的法律属性及是否可诉,内部答复函是否为内部行政行为及是否可诉,本案原告是否适格。本文围绕上述问题逐一展开分析。
  一、如何确定国有资产产权界定权的法律属性?其是否可诉?
  国有资产产权界定权是一个经济法术语,指对国家资产的所有权以及经营权、使用权等产权归属进行确认的一种法律行为。{1}从定义的表述看,该行为明显具备了一般行政行为的法律特征,其实质为行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别,给予确定、认可、证明并予以宣告的行政行为,表现为一种典型的行政确认行为。根据《企业国有资产所有权界定的暂行规定》、《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行规定》等规定,国有资产产权界定权由国有资产管理部门行使。
  国有资产产权界定权是否可诉,现行立法确无明确表述。根据行政诉讼法第十一条的规定,现行立法只将行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政不作为等8种具体行政行为明确表述为行政诉讼的受案范围,显然并未涵盖可诉行政行为之全部。就行政诉讼的受案范围而言,当前司法实务界普遍认为主要取决于三个因素:(一)具体行政行为的种类;(二)具体行政行为影响

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【注释】                                                                                                     
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