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【期刊名称】 《法学》
外商投资开发经营成片土地的法律思考
【作者】 高子才 陈洁【作者单位】 福建省高级人民法院
【分类】 房产法【期刊年份】 1992年
【期号】 12【页码】 22
【全文】法宝引证码CLI.A.1108177    
  
  本世纪八十年代末九十年代初,我国对外开放中较为引人注目的是对外开放国有土地,有偿、有期、有条件地出让国有土地使用权,鼓励外商投资开发经营成片土地。以福建省为例,从1988年2月11日福州市第一幅国有土地使用权向外商竞投拍让开始至1992年8月底,除全国目前最大的外商土地成片开发区、总面积50平方公里的福清湾“元洪投资区”外,全省已批准立项和开发建设的外商成片土地开发区55片(其中外商独资成片土地开发区逾30片),总投资11.34亿美元,利用外资达9亿美元。仅1991年5月福建省政府颁布《福建省关于鼓励外商投资开发经营成片土地的暂行规定》后,全省所批准的外商投资开发经营成片土地就有38片,总投资达8亿美元。目前,全省成片土地开发呈现出下列几种态势:开发范围从沿海地区向内地山区延伸,开发规模从零星开发向集中连片开发转化;开发领域从劳动密集型项目和一般加工产业向资金、技术密集型项目和高科技产业拓展;开发类型从单纯工业用地开发转向加工投资开发、农业引进试验区开发和高科技园区开发并举。实践证明,鼓励外商投资成片土地开发,能够充分发挥外商资本雄厚、海外市场联系广泛的优势,提高外商投资的经济规模和自我配套能力;能够相对减轻政府在外商投资硬环境建设方面的投资负担和经济风险,缓解基础设施薄弱和建设资金严重不足的困难;能够优化土地资源配置,提高国有土地开发和利用的经济效益。因此,外商投资开发经营成片土地有利于加快对外开放的步伐,日渐成为我国进一步扩大对外开放的重要形式。然而,外商投资开发经营成片土地作为一项新的尝试,加上目前有关法律、法规过于笼统、原则,尚不可能具体、配套。在成片土地出让运行进程中存在的一系列法律问题亟待研究解决。为此,本文拟就此相关问题提出思考意见。
  一、外商投资开发经营成片土地的法律特征
  所谓外商投资开发经营成片土地,根据《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》(下称《办法》)第2条规定,是指国家把国有土地的使用权定期、有偿地出让给外商,由外商组织资金进行供水、供电、供热、道路交通等公用设施的建设和工商企业的开发经营,同时按国际通用的原则,开发使用或向他人转让土地使用权,独立自主地进行生产经营活动,使开发区内形成一个能按国际惯例办事的投资环境。
  为了适应我国社会主义现阶段商品经济的特征和发展要求,1988年4月12日通过的《中华人民共和国宪法修正案》第2条明确规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律规定转让。”该条款是对1982年《宪法》第10条“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的重大修改和突破,它视土地出租为合法,提出了土地使用权的新概念,并认可其与所有权相分离的原则。其实,使用权作为所有权的一项权能,在1986年4月通过的《民法通则》第71条规定,即“财产的所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”中就得到了体现。而从传统的物权理论理解使用权,使用权无非是指不变物的本质,依法对物利用的权利,此权利范围是十分有限的。然而,随着商品经济的日益发展,非所有人拥有财产的使用权后,所享有的权利范围已呈现出不断扩展的趋势。因此,在实践中,非所有人对财产使用权的任何有偿拥有,除处分权依旧为所有权以外,占有权和收益权都毫无例外地和使用权结合在一起。这种多种权能的结合,已反映在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(下称《条例》)和上述《办法》以及各地根据这些规定的原则并结合实际情况和借鉴国际惯例宣布的一系列土地使用权出让和转让的办法、条例等法规中。如《福建省鼓励外商投资开发经营成片土地的暂行规定》、《上海市土地使用权有偿转让办法》、《广州经济技术开发区土地使用权有偿出让的转让办法》、《海南土地管理办法》等都做了类似的规定。
  根据上述《宪法》和法律、法规的规定,笔者认为,外商投资开发经营成片土地具有下列法律特征:
  1.从事土地成片开发经营的开发企业或权利主体是特定的,一般是中外合资、合作经营企业、外商独资企业以及港、澳、台地区的公司、企业和其他经济组织或个人投资、与内地合资合作成立的公司、企业(下称开发企业),而作为义务主体的则是不特定的。除土地使用者以外的一切人(包括所有人)都是义务主体。
  2.国家或城镇集体作为成片土地的所有人,其将土地出让给开发企业必须是有偿的,但开发企业在取得土地使用权后依法转让土地使用权可以是有偿的或无偿的,只是不得损害国家和社会公共利益。
  3.权利主体在取得成片土地使用权后,既可以依照开发规划对土地进行综合性的开发建设,也可以建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑后从事转让或出租的经营活动。权利主体这种对土地的占有、使用和收益以及对地上权本身处分的权利,受法律保护。但开发区域在城市规划区范围内的,各项开发建设必须符合城市规划要求,服从规划管理;开发区域的各项建设,必须符合国家环境保护的法律、行政法规和标准;开发区域地块范围涉及海岸、港湾或者江河连港区段的,应当服从国家对岸线的统一规划、管理;其转让国有土地使用权的,必须在实施成片开发规划并达到出让国有土地使用权合同规定的条件后依法进行。否则,不得进行。北大法宝,版权所有
  4.成片开发的土地使用权具有长期营造的特点,其土地用益关系需要长期稳定下来,但同时又必须是有期限的。根据上述《条例》的规定,出让期限短的为40年,最长为70年。期满后外方如需延期,可依法申办延期手续。
  外商投资开发经营成片土地的上述法律特征,也充分地体现了我国对外商灵活的投资政策。正因为如此,即使成片开发土地所需的基础设施建设的投资大、周期长、收益慢,相应地也具有较大的风险,但由于我们出让土地使用权的期限长、地价低、条件宽,可以让外商最终达到所欲追求超额利润的目的,即将优惠政策与超额利润直接挂钩。因此,成片开发土地作为外商实现其超额利润的一个理想途径,许多外商乐此不疲,相互竞争,呈现出上述走势并将继续发展。
  二、当前外商投资开发经营成片土地存在的问题
  日益蓬勃发展的外商投资开发经营成片土地,越来越成为我国实现加快改革开放和经济建设速度的有效形式,但其在发展过程中尚存在不少问题,亟待解决。归结起来,其存在的问题主要有:
  1.宏观调控薄弱。为了吸引大量的国内外资金,各省、市都相继采取了简政放权。简政放权带来了地方高涨的积极性和快节奏的工作效率,但宏观控制、城市的总体规划也随之被削弱。其表现种种:(1)外资投向引导失控。如一个人口仅逾百万的城市却引建超过三个的达国际标准的十八洞高尔夫球场。按国家规定,外商建高尔夫场租土地的地价可比商用房地产的租地价低四分之三。一些外商以此为名,行经营房地产之实,钻政策空子。结果,一个十八洞的高尔夫球场,竟占地千万平方米。因此,严格控制高尔夫球场的建设规模及滥建现象是十分必要的。(2)“先中心后城郊”批租土地失当。由于引进外资心切,不遵循国际惯例与市场经济规律,采取了先批租城市中心的黄金地段而后批租郊区的不合理做法,从而大大降低了城区土地的应有价值,损失严重。(3)互压地价,外商得利。为了尽快招商上项目,各地互相压低地价情况严重,致使外商有机可乘,从中渔利,终使我方吃亏。(4)标准不一,地方批租土地的任意性大。有些地方对批租成片土地的标准不够明确或掌握不力,随意性较大。有的地方盲目追求“开放度”,已给不少市民、村民带来

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