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【期刊名称】 《河北法学》
城市住房租赁合同的租金管制
【英文标题】 The Rent Regulation on Urban Housing Lease Contracts
【作者】 袁野【作者单位】 中南财经政法大学法学院
【分类】 房产法
【中文关键词】 住房租赁市场;政策调控;谦抑性;转介条款;所有权限制
【英文关键词】 housing lease market; policy regulation; modesty and restraint; referral term; restriction of ownership
【文章编码】 1002-3933(2018)10-0124-14【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 10
【页码】 124
【摘要】

城市化是现代化的必由之路。随之商品房交易市场进入“化库存”时代,住房租赁市场正面临前所未有的发展契机。参照凯梅尼的理论模型,基于市场需求与政策引导,我国“二元化”住房租赁体制正朝着“单一化”住房租赁体制转型。租金管制是保障宪法上公民的住宅社会权的软化方式,出于对市场自由与私法自治的基本尊重,当前租金管制应当保持适当的谦抑性。租金管制政策应当通过《城市房地产管理法》第55条的转介功能,借由“所有权限制”的遁入路径在司法裁判阶段发挥调控效力。

【英文摘要】

Urbanization is an inevitable way to modernization. With commercial housing market enter into the age of de-stocking, housing lease market obtain an unprecedented opportunity. With reference to Theoretical model by Kemeny, based on the market demands and policy guidance,“cost lease” and “profit lease” gradually participate in market competition together,“dualist lease system” is transforming into “unitary lease system” in China. The rent regulation is a soft way of guaranteeing the residential social right in the constitution and it should maintain proper modesty and restraint in consideration of the fundamental respect to market freedom and private autonomy. The rent regulation policy can take effect in the judicial stage with the referral function of the “Urban Real Estate Management Law” article 55 and the applicable way of the “restriction of ownership”.

【全文】法宝引证码CLI.A.1257257    
  
  

一、背景与问题

党的十九大报告明确指出,“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。”住房的获取路径主有三:建房;购房;租房。依宪制,于我国城市土地国有化的基本国策下,私人个体难有建房之权,遂购房与租房成为城市居民获取住房的两大途径。然,自20世纪90年代以来,基于政策导向与消费观念影响[1],购房市场如火如荼,租房市场渐遭边缘化甚至“污名化”[2]。物极必反,因“炒房热”的巨大刺激,自2013年以来,商品住房市场领域潜在性供给过剩严重,结构性失衡日益突出。从中央至地方,政策导向开始从“单一遏制房价上涨”转变至“购租并举,大力发展租赁市场”。

另一方面,“化地不化人”构成中国当前城市化进程中的重大阻碍。从城市化本意观之,其应包含两个层面——其一,人口城市化,即城市人口比重占总人口比重不断提高;其二,城市现代化,即城市自身的完善与进步,例如基础设施的健全等{1}。而难题即出于前者,据官方统计,2016年我国常住人口城镇化率为57.35%,而户籍人口城镇化率为41.2%[3],中间所隔之差主为租户。换言之,“大兴土木、高楼林立”成为近十年来中国城市竞赛的显著标志,但作为往返于城乡之间的人口流动大军,囿于经济能力、户籍阻隔、文化差异等因素难以真正成为城市的一份子,使得人口城市化与城市现代化严重脱节,“空城四起”、“鬼城评选”类公共话题频现于网络报端[4]。更有学者指出,我国经济的刘易斯拐点已经来临,人口红利将于2013年后变成负债{2}。

职是之故,从某种层面而言,人口城市化足谓当前中国城市化进程的核心任务,“三亿人”群体的城市居民身份转化工作更系重中之重,该点在近年来国家政策导向中彰显无遗[5]。要言之,“广厦千万间”已然落成,但基于巨额商品房存量与购买力独木难撑的困境,住房租赁市场应运起势,住房租赁合同的法律控制将成为实现政策落地和市场调节的重要制度依托。

揆诸现制,《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)并未对住房租赁设有专项规定,惟《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《城市房地产管理法》)55条提及,“住宅用房的租赁,应当执行国家和房屋所在城市人民政府规定的租赁政策。”而住房租赁与其他商业租赁的最大区别在于,住宅权是基本人权之一[6],美国、德国等都对住房租赁进行单线的法制调整{3}。“保护承租人弱势地位”的公共政策目标使得域内外在私法权利义务设定上对承租人加以倾向性保护,租金管制模式是为典型[7]。2011年住房城乡建设部出台的《商品房屋租赁管理办法》(以下简称《办法》)9条第2款规定了“出租人不得单方面随意提高租金”,但从司法实务观之,《办法》自身作为裁判规范使用率偏低,涉及租金调整的民事裁判更是未见一例[8]。2016年《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》(国办发[2016]39号)亦透露出对住房租赁合同实行租金管制的迹象,但暂未落实于具体的法律法规。2017年5月19日,住房和城乡建设部发布了《住房租赁和销售管理条例(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》),其中第10条第2款规定了租金的涨幅和次数的意定控制模式和未有约定则出租人不得单方面提高租金的原则,该项一般性条款在具体语境中如何理解适用,尚需明确。且《意见稿》生效后属于部门规范性文件,依最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》(法释[2009]14号)4条、第6条的规定,其无法直接作为民事裁判依据。要言之,现行法制对于住房租赁的具体规定主要集中于政策法规层面,如何在现行规范群的基础上得出体系自洽的法律调整模式,并且在民事裁判进路中实现政策法规与民事法律的对接,仍待深究。

综上,住房租赁市场繁荣与否,既关乎经济发展,亦牵涉民生福祉。在新时期的大背景下,城市住房租赁合同的租金管制模式应把握何种限度,以及如何实现政策管制与司法裁判的路径对接,以期既能满足住房租赁市场的多元化需求,亦不妨害承租人的基本住宅利益。对此难题,不得不察。

二、住房市场与住房政策的互动

法律无法脱离于同时代的市场环境,亦与政策管制休戚相关,于中国语境,概为尤甚[9]。因此,在借鉴域外制度经验、分析中国住房租赁合同的租金管制模式之前,必须深刻把握政策与市场的各自特性与互动机制,探明当前中国租赁市场的发展现状及其政策调控方向。同时,住房市场和住房政策的时代变迁恰为社会转型时期的典型缩影,在经济发展与保障民生的双重压力下,我国的住房政策正处于探索和完善阶段。相较于此,西方部分福利国家已经较早地完成了社会转型阶段,相应的住房租赁体制较为成熟。尤其在社会政策的理论构建层面,比较研究在学界备受关注,借鉴西方的实践经验或理论体系来完成中国社情中的本土化认知,更是社会科学研究的常用之道{4}。在该方面,瑞典吉姆·凯梅尼教授在《从公共住房到社会市场——租赁住房政策的比较研究》一书中通过建立理论模型对欧洲主要国家租赁住房市场和政策的进行比较研究,深层次地揭示了一国住房租赁体制的前因后果。需加说明的是,诚然,多元化的理论借鉴虽然可为比较研究提供多样化的视角{5}。但对于解构问题而言,多元化往往会造成聚焦点的分散化。况且,大多数学者在研究住房问题时都难以绕离凯梅尼的相关理论,但其中将其结构化阐述并充分因应于中国问题者少有{6}。因此,本文谨以凯梅尼的理论模型作为主要参考对象,借此结构化地阐述和分析中国问题,突出中国问题的独特性和差异性。

(一)凯梅尼的研究模型:政策和市场的差异比较

“差异论”是凯梅尼进行租赁住房体制研究的核心视角。他主要通过盎格鲁-撒克逊的二元化住房租赁体制与日耳曼的单一化住房租赁体制作为两种主要比对类型,分别从市场属性和政策属性等方面对这两种住房租赁体制一一进行比较研究,并得出两种模式基于市场环境不同和政策导向差异所呈现出截然不同的体制特质与各自优劣。以下几对基本概念是串联凯梅尼研究模型的逻辑起点:

其一,成本型租赁与营利型租赁。成本型租赁系指租金与其实际运行成本基本一致的租赁住房模式,一般受公共政策限制程度较高。营利型租赁则指以房屋资产效益最大化为目的,大体或者完全不受管制的租赁住房模式。一般而言,前者对应公共租赁住房,后者对应私营租赁住房{7}。

其二,营利型市场与社会型市场。营利型市场立足于市场的自由本质,极力阻却国家及其他因素对市场的干预,通过利润驱动来达到供需平衡。而社会型市场来源于战后德国,其试图以一种实现经济和社会目标平衡的方式建构市场,其属于既非放任自由亦非全面干预的“第三条道路”{7}。

其三,命令型政策与市场型政策。由上可知,营利型市场环境下国家出于社会稳定需要,不可避免地需要借助行政力量将成本型租赁住房隔离开来,由国家掌握,并发布公共政策将成本型租赁住房提供给住房困难的社会群体,此类政策即为命令型政策。市场型政策则指政府引导成本型租赁与营利型租赁逐步走向自由竞争,并逐渐减少甚至消除国家管制的政策类型{7}。谁敢欺负我的人

其四,单一化住房租赁体制与二元化住房租赁体制。单一化租赁体制系社会型市场理论的成功实践。其主要特点在于允许成本型租赁与营利型租赁相互竞争,形成一个较为混合的租赁市场。而二元化租赁体系主要存在于营利型市场之中,因为营利型市场往往会引发较为严峻的社会问题,故国家需要建立公共领域安全网以保护社会贫弱者的基本利益,所以在实践中常会形成成本型租赁与营利型租赁泾渭分明的局面{7}。

总体而言,可将上述概念整合分列为以下两种风格截然不同的住房租赁市场运营模式:第一,“营利型市场——命令型政策——二元化住房租赁体制”;第二,“社会型市场——市场型政策——单一化住房租赁体制”。对于前者,自由市场的恣意发展往往会形成较为明显的贫富差距,阶层边缘化现象会相对突出,成本型租赁不得不被中央政府施以相当程度控制以完成残余化的角色[10]。其次,基于成本型租赁的有限性,政府不得不补贴其他无法获得成本型租赁的家庭,以便将更多处于临界状态的家庭带入私有住房市场,这种使得被补贴的私有住房家庭与未被补贴的公共租赁住房家庭差距日益明显的现象称之为“棘轮效应”(ratchat effect)。不得不提的是,棘轮效应与私有住房比例的提高彼此增进,其容易使住房制度陷入棘轮效应渐被强化以及私有住房比例不断提高的恶性循环,在此过程中真正受益的是少数私有住房业主,并使得政府补贴不得不转向首次购房者或是按揭支付存在困难的家庭{7}。而对于单一化租赁体制的形成,长期的过渡性市场整合必不可少,尤其是需要逐步形成成熟化较高的成本型租赁市场,通过其租金低、面向阶层广等比较优势参与住房租赁市场竞争,成为私有住房市场的替代性住房解决路径{7}。

(二)借箸代筹:理论模型的中国化

首先,在当下大力提倡发展租赁市场之前,政策和市场重心皆在于住房交易市场,基于政策强推与市场运作的双重刺激,房价历经井喷式增长,“望房兴叹”者愈加庞大,为保障社会贫弱者的基本住宅利益,只能大力发展由政府完全掌控的经济适用房与廉租房(公共租赁住房的前身)作为住房保障领域安全网。相反,受制于“重购轻租”的传统观念,与当时如火如荼的住房交易市场相比,私人租赁住房市场几乎停滞不前。概言之,大致在2013年以前,国家借助命令式政策,一边将营利型商品房交易推向高潮,一边将成本型租赁完全纳入政府辖区,“棘轮效应”所带来的住房自有率不断提高以及膨胀式营利的私有住房业主与边缘化家庭的显著差异分外明晰,进而形成了典型的二元化住房体制。但是,政府管制的最大弊端在于可能会带来效率损失和腐败现象{8},毕竟在保障性住房领域内整个住房资源、指标配额皆由政府掌控,在缺少有效竞争的前提下,极易导致效率低下和寻租行为。对此,网络报端频频爆出经济适用房、廉租房丑闻足见一斑[11]。同时,公共租赁住房在实践过程中欺诈作假的行为也折射出公权力介入住房资源分配时的弊端{9}。相比于此,限价房更为简单粗暴,以降房价为名,由政府对商品房直接定价,显然违背市场经济价格机制的一般原理{10}。不难看出,此类名为规范市场、保障经济贫弱者住房权益的住房政策,在“政府失灵”情形下往往适得其反。

其后,廉租房、经济适用房、限价房逐步退出历史舞台[12],公共租赁住房与共有产权住房渐成主流,成为市场与政府进退关系的转折点[13]。第一,房源筹集方面,《住房和城乡建设部等七部委关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保[2010]87号)明确提出“谁投资,谁受益”的原则,允许社会资本进入,并通过新建、改建、收购在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集房源。第二,价格形成机制方面,尤其在共有产权住房领域,政府由土地划拨改为土地出让,将其中价差和其他政策优惠显化为政府出资,形成政府产权,故其定价方式十分接近商品房市场价格。而公共租房住房的租金水平主要参照市场租赁价格和被保障人实际情况确定。第三,户籍政策演变方面,基于户籍政策与其他社会政策改革具有“粘附性”,无论是实践探索,抑或学者建言,大多力求户籍政策与其他经济社会政策相剥离{11}。从城市化视域来看,随之经济发展与社会结构的不断变动,人口流动所带来的地区发展要素增减与利益分配出入日趋显著,过去以“谋稳定”为核心的户籍政策方略逐渐被以“求发展”为源动力的个体需求所冲破。喻言之,户籍政策改革便似社会发展脉搏中的重要关卡,城乡二元体制一如心脏的左右心房,若不将当中联结打通,难免会阻滞社会经济发展的血液循环,使得社会肌体无法实现更具活性的新陈代谢。从“城乡二元对立”至“统一居住证制度”,进一步凸显了社会经济高度发展背景下,人口、资本、资源等元素频繁且高速流动,管制渐松意味着自由日增,市场在资源配置中的决定性作用日益凸显。显然,为了停止“棘轮效应”触发的恶性循环,近年来住房政策明显转变风向,开始逐步从二元化租赁体制向单一化租赁体制改革,原本完全受控于政府的成本型租赁开始松动,逐步开始与营利型租赁共同参与市场竞争。

最后,也是最为重要的关键点,基于现有迹象及推断,当前“大力发展住房租赁市场”的政策指向究竟属于权宜之计还是长远之策?易言之,过去十年举国力捧住房交易市场导致虚火过旺,如今再度力推住房租赁市场是否会重蹈覆辙?本文认为,尽管当下住房租赁市场迎来黄金时期,但仅系作为过渡,其很大程度上仍将在较长时期内处于辅助性的补充市场地位。具体理由如下:

首先,回至本文开篇所提问题,上述对住房租赁市场的种种激励性举措主系解决当下供给性结构失衡难题,推动人口城市化进程。同时,从发展阶段而言,相较于欧美发达国家,我国住房租赁市场尤其是私营租赁市场仍处于起步和探索阶段,短时期内难成主流。据2010年第六次人口普查显示,我国住房租赁比例仅有21.05%,比2000年第五次人口普查仅仅上升了0.5个百分点。

其次,偏好。偏好系指个人对于满足目的的手段的评价{7}。毕竟偏好对供需之影响通常为单向,且个人偏好常常受制于先天爱好、文化观念、收入水平、教育环境等因素的影响,经济政策等外在手段很难在短期内对其加以改变。举例而言,假设A在某地开一家果汁店,经营一段时间后,发现本地居民偏爱喝西瓜汁,自然会在原料采购时多择西瓜,此为消费者偏好对供给的影响。相反,如果A坚持以卖苹果汁为主,不仅无法影响消费者偏好,还会导致自己生意大减。当然,如果该地为苹果生产模范基地,当地政府出台政策对A进行补贴,形成苹果的价格比较优势,可能会适当增加苹果汁的出售量,但短期内仍无法改变该地居民对西瓜汁的偏好。类而言之,尽管改革开放以来经济社会的巨大变迁使得城乡居民消费观念大为改观,但“有房才有家”的传统观念依旧得以保留甚至强化,中国住房自有率已远高于纽约、柏林等国际都市,北京在2013年甚至达到90%{12}。在高房价的重压下,购房足谓多少年轻男女谈婚论嫁的首提,当下现实,自不待言。

需加强调的是,2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发[2016]8号)对“购租并举制度”的解释中,亦是将鼓励居民购房置于第一位,而将租房作为暂时无法购房的补位性需求[14]。此外,从各地关于共有产权住房交易模式的规范性文件可知,“租改售”的试点工作正在逐步展开,享有有限产权的居民方可以通过购买政府产权份额或者经过5年期限,进而享有完全产权[15]。要言之,依目前设定租赁暂系一项过渡性举措,政策导向仍是以“购房优先,租房辅助”为基本方向,最终仍会迎合消费者“住房自有”的消费观念。



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【注释】                                                                                                     
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