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【期刊名称】 《法学杂志》
破解“发还难”
【副标题】 论法院执行案款依职权提存机制的构建
【英文标题】 Solution to“Reimbursement Problem”:on Construction of Deposition Mechanism of Fund in Accordance with Authority in Compulsory Enforcement of Court
【作者】 王志鹏【作者单位】 北京市第二中级人民法院
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 执行案款;发还难;公法债务;依职权提存
【英文关键词】 fund related to compulsory enforcement; reimbursement problem; debt in public law; deposition in accordance with authority
【期刊年份】 2016年【期号】 5
【页码】 111
【摘要】 在各地法院的司法实践中,已经到账的执行案款由于各种原因迟迟难以发还的问题十分普遍,不仅使法院与当事人之间的法律关系长期处于不稳定状态,也损害了司法权威,带来了巨大的管理风险。执行案款在性质上属于“公法债务”,我国法院可以参照债法原理中提存制度的相关内容,构建执行案款依职权提存机制,以推动法院执行权的有效运行和司法体制改革的科学长远发展。
【英文摘要】 In judicial practice of the courts in different places, it is a common problem that the fund has been executed to the account cannot be reimbursed for a long time due to various reasons, which not only makes the legal relationship between the court and the involved parties unstable, but also harms the judicial authority and brings huge management risk. However, the issue has not been adequately recognized and discussed yet. On the basis of the first - hand materials in an intermediate people ’s court in Beijing and with the example of foreign legislations, the thesis considers the executed fund belongs to “debt of the public law”. The author thinks the court can establish the deposition mechanism of executed fund in accordance with the deposition system of obligation law in order to promote the effective operation of the executive power of the court and the scientific development of the reform of the judicial system in the long term.
【全文】法宝引证码CLI.A.1229658    
  依据最高人民法院《关于执行款物管理工作的规定(试行)》(下称《执行款物管理规定》)第9条,“执行案款到账后,法院应当在一个月内核算执行费用和执行款,并及时通知申请执行人办理取款手续”。但是,不少已经到账的执行案款,因为各种客观原因迟迟无法发还,甚至形成了各地法院普遍存在的“发还难”现象。目前我国法院没有建立依职权提存机制,导致司法实践中出现了诸多亟待解决的问题。
  一、现象与背景:执行案款“发还难”的基本特点
  笔者随机抽取北京某中院500个案款超过2年以上未发还完毕(入账时间截至2013年8月15日)的执行案件作为研究样本,发现“发还难”现象存在以下基本特点:
  (一)小额案件比例较高
  在这些案件中,案款额度超过1000万以上的有5个,在1000万到100万之间的有44个,100万到10万之间的有50个,10万元至1万元的有199个,1万元以下的有202个。其中,近九成案件金额在10万元以内,在1万元以下的未发还案款中,有35个余额甚至在100元以内。
  (二)案款长期滞留现象突出
  执行案款滞留并不鲜见,有的进账之后便没有任何支出记录。样本中有126个案件滞留甚至长达10年或者更久,总金额接近6000万元。其中最早的一笔139万余元的案款,1998年1月进账,未发还时间已超过17年。
  (三)未发还原因相对集中
  经分类统计,长期无法发还的原因主要包
  括以下几种类型,其中部分长期滞留呈现出“一果多因”的复杂状态。
  1.联系不上当事人。涉及此类型的未发还案件数量最多,有267个。例如该院承办的某非法吸收公众存款罪案件,据前期侦查机关委托审计,所属地区的受害人共计2413人。案件移送执行时绝大部分受害人都附有联系方式,但是从案发到进入执行程序历时数年,不少电话已经失效或者变更且受害人未申报。执行部门逐一通知领款时,其中327人的电话始终处于无人接听、停机或者空号状态。后虽发布清退公告、通过居委会或者村委会协助查找,但部分受害人联系不上的情况未得到明显改观。另外,还有一些案件有部分余款需要退回被执行人,但其已经被注销或者下落不明。
  2.发还数额过低。此类型案件有151个。例如某故意伤害案件,标的额100余万元,唯一可供执行财产是几部手机,变卖后得款200元,而本案的受害人有十几个,无法按比例分配。
  3.当事人明确拒绝或者放弃领款。此类型案件有59个。前一种情况在涉众发还过程中比较多见,例如由于投资权益未能足额收回,当事人对法院的按比例清退方案有异议,明确表示拒绝领款;后一种情况则如案件标的有几千万,法院穷尽执行措施后只有800多块钱,通知领款时申请执行人明确表示放弃。当事人在外地时这种情况更为常见。
  4.存在需等待处理的程序事项。此类型案件有43个。例如执行依据表述不准确、被执行人正在破产清算、其他机关有正当理由致函要求暂缓发还等。
  5.其他原因。此类型案件有38个。例如某涉外案件的申请执行人代理手续不规范,也一直未按要求补齐相关材料。还有一些案件由于年代久远,承办人退休或者离职,未发还的具体原因无法调查清楚。
  二、缺陷与症结:构建依职权提存制度面临的主要障碍
  考察执行案款“发还难”的原因,不难发现它们与《合同法》有关提存条件的规定高度契合。[1]实际上,如果法院将这些案款依职权提存,应该能够在很大程度上有效解决当前存在的突出问题,但是一些困难却无法回避。
  (一)法律存在空白
  法院对执行案款的依职权提存基本上处于无法可依的状态。目前涉及执行工作的立法只有一条,即2015年2月开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(下称《民诉法解释》)第512条第3款的规定,异议人提出参与分配之诉,“诉讼期间进行分配的,执行法院应当提存与争议债权数额相应的款项”。该条规定不仅涉及面窄,而且没有明确法院是否可以成为提存机关。《合同法》第101~104条虽然规定了提存的条件、风险责任、法律后果、除斥期间等,但只是将提存制度作为当事人合同权利义务关系终止的事由之一。关于提存的具体办理程序,我国司法部发布的《提存公证规则》详细规定了提存的原因、受理、审查、登记等程序性事项,但是这一规范作为一个部门规章无法为法院所适用,公证处在标的物提存上也只是发挥中介作用。
  (二)理论基础薄弱
  提存制度源自罗马法,[2]一般意义上指在债权人怠于受偿导致债务人不能履行时,债务人把标的物交付法定机关,通过替代履行方式以免除给付义务。[3]广义上的提存,除了清偿提存外,还包括担保提存和保管提存。[4]关于提存的性质,存在寄托契约说、向第三人给付契约关系说、为第三人利益的特别契约说等,其中以特别契约说为通说。[5]但是无论哪种学说,都把提存制度界定在私法范畴内,必须以债务人主动提出申请作为前置条件,不仅债权人、债务人之间是平等主体的关系,提存机关与提存人之间也不是管理与被管理的公法关系,而是一种为第三人利益的保管合同关系。个别学者虽然认为提存也具有公法因素,但主要是从提存机关由国家设立,具有受理提存申请义务的角度理解的。[6]
  (三)实践支撑乏力
  与执行工作的其他方面相比,案款问题一直没有受到应有的重视。例如,“执行难”长期被界定为“被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动”,中央政法委、最高人民法院近些年来组织了数次大规模清理执行积案的专项活动,却从未集中清理过执行案款,法院系统内部的业务指标也往往只是关注结案率、实际执行率、标的到位率等考核项目,案款只要执行到账,无论是否发还完毕案件都可以报结。由于失去对重点环节的把控,案款发还工作既不规范又不统一。司法实践中,法院对自身能否作为提存主体的认识是模糊的,向公证处提存案款的做法尚未出现,即便是经过合议需要提存,案款也往往还在法院账户上,根本没有发挥提存的实际效果。
  三、研讨与思辨:构建依职权提存制度的应然分析
  德国法学家耶林认为,“目的是全部法律的创造者”。[7]美国联邦最高法院大法官霍姆斯也指出,“真正的法律是由替代传统的解决社会需求的方法和原则构成的”。[8]司法实践的客观需要是构建执行案款依职权提存制度的第一源动力。
  (一)构建执行案款依职权提存制度的必要性
  1.节约司法资源。执行案款迟迟滞留在账户上,意味着法院与当事人之间的法律关系长期处于不稳定状态。特别是一些联系不上的当事人,虽然经过多任承办人的交接,法院仍要为他们极度渺茫的可能领款“千年等一回”。大量的小额案款,有的只有几十块、几块甚至几分钱,依然在执行程序中不断“轮转”、无法“超脱”。这些遗留问题越积越多,已经成为法院执行部门“不能承受之重”,浪费了大量司法资源。
  2.提升司法权威。由于制度安排不周延,法院经常将注意力集中到如何把案款发出去,有时不惜动用大部分人力,采取非常规办法,千方百计提高发还比例,但效果并不好。尤其是涉众发还案件,一些当事人滥用法院注重政治效果、社会效果的善良初衷,恶意拒绝领款,希望达到由法院为其投资风险后果买单的目的。有的人还在微信、QQ上公然向其他当事人发消息鼓噪“反正法院最终要把钱给咱们,一定要给他们出出难题,不答应条件决不领钱”,如此则司法权威难以树立。
  3.防范司法风险。执行过程本来就经常与“真金白银”打交道,案款发还问题更是风险点集中的关键步骤之一。原吉林省高院执行员李征达,7年时间贪污执行案款4485万余元。[9]原天津海事法院会计程伟,贪污挪用公款1.12亿余元,大部分为执行案款。[10]这些惨痛教训,不仅是法官个人的素质修养问题,更是管理漏洞问题。没有“出路”的执行案款日积月累、金额惊人,却长期缺乏制度约束,难免为个别胆大妄为者“神不知鬼不觉”搞小动作提供腐败温床。
  (二)构建执行案款依职权提存制度的合理性
  依职权提存制度的理论障碍主要来自提存的“私法”性质,特别是提存申请必须为债务人主动提出,成为理论基础方面一个绕不开的“拦路虎”。案款全部到账后,被执行人已经完成履行义务,法律关系的不稳定情况只停留在法院和申请执行人之间,如果仍然将提存义务施加到被执行人一方,则既不符合逻辑,也不大可能实现。那么法院能不能按照理论依据,像“债务人”一样提出提存申请呢?
  值得说明的是,公法与私法的区分从来都是相对的,特别是上世纪三四十年代西方国家加强对民事主体经济关系的法律干预之后,公法与私法日益出现融合的趋势。传统的私法领域越来越受到国家强制性立法的调控,而传统的公法领域也在越来越多地运用私法手段。[11]为了论证国家的税收、罚款等职权,一些学者提出了“公法债权”理论,用以解释国家基于公权力取得的对特定主体带有强制性的金钱给付请求权。[12]而从会计学的角度讲,执行案款是一定时期内暂存于法院,由其代为管理,必须支付给相关当事人的负债性资金。[13]笔者认为,执行案款可以理解为一种“公法债务”,法院在这一法律关系中就相当于“债务人”。
  执行的价值在于富有效率地实现公平正义,与审判工作相比,效率在程序中的价值取向更为重要。案款发还遭遇“迟来的正义”是一种很不正常的法律状态。同时,法院作为行使国家司法权的强力机关,只会“晓之以情、动之以理”还远远不够。“法律要有牙齿,必要时它会咬人。”[14]一方面,任何机关或者个人都有协助执行的义务,否则就要承担消极后果;另一方面,当事人有权放弃权利,要求他们必须领款是不可取的。面对个别债权人的拒领讹诈,执行部门不能束手无策或者委曲求全,否则只会陷入疲于招架的恶性循环。
  (三)构建执行案款依职权提存制度的可行性
  我国与苏联、东欧一些国家类似,提存多由公证机关办理。西方大陆法系国家中,提存机关一般为法院,法院指定的银行、信托商行、仓库营业人也可以办理提存事务。[15]实际上,从《

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