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【期刊名称】 《河北法学》
论“一国两制”下香港特别行政区行政长官的特殊法律地位
【英文标题】 On the Special Legal Status of Chief Executive of the Hong Kong Special Administrative Region under“One Country,Tw6 Systems”
【作者】 王薇【作者单位】 中央民族大学法学院
【分类】 特别行政区基本法
【中文关键词】 香港特别行政区;行政长官;特殊法律地位
【英文关键词】 Hong Kong Special Administrative Region;chief utive;special legal status
【文章编码】 1002—3933(2004)03—0021—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 3
【页码】 21
【摘要】 香港基本法明确规定:香港特别行政区行政长官既是香港特别行政区的首长,也是香港特别行政区政府的首长。这说明行政长官在法律地位上具有双重身份。运用比较研究的方法。深入研究行政长官这一特殊法律地位的特性表现.并从行政长官所拥有的职权,进一步考察行政长官的职权与其特殊法律地位的关系,将有助于全面了解香港特别行政区行政长官的角色特征。
【英文摘要】 It specifically stipulates in the Hong Kong Basic Law that:the Chief Executive of the Hong Kong Special Administrative Region(HKSAR)is the head of both the HKSAR and the Government of HKSAR.This means that the Chief Executive has dual status in terms of legal status.It will be helpful to comprehensively understand the feature of the role of Chief Executive of HKSAR to apply the method of comparative study,deeply study the characteristics of such a special legal status and further investigate the relation between its authority and special legal status.
【全文】法宝引证码CLI.A.119301    
  “一国两制”下香港特别行政区行政长官有什么样的特殊法律地位,行政长官的职权是如何体现行政长官特殊法律地位的?研究这些问题有利于全面、系统、正确地认识香港特别行政区行政长官这一特殊的角色。本文将对上述问题进行系统、深入地分析研究。
  一、在法律地位上具有双重身份是行政长官的特殊法律地位
  研究香港特别行政区行政长官的特殊法律地位,首先要明确什么是法律地位?“法律地位特指一个人在法律上所居的地位,该种地位决定其在特定情况下的权利和义务。”“法律地位这一术语,有时也用于授与某人特定权利和义务等特殊方面{1}。香港特别行政区行政长官的法律地位,是指由香港基本法确定的,行政长官居于特殊职位,享肺特殊权力,承担特殊责任。香港基本法第43、59、60条规定:“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长,代表香港特别行政区。”“香港特别行政区政府是香港特别行政区行政机关。”“香港特别行政区政府的首长是香港特别行政区行政长官。”这样就从法律上确定了行政长官具有双重身份的法律地位,即行政长官既是香港特别行政区的首长,又是香港特别行政区政府的首长。由此可见,在法律地位上具有双重身份是“一国两制”下香港特别行政区行政长官的特殊法律地位。
  1.行政长官特殊法律地位的比较分析
  为什么说在法律地位上具有双重身份是香港特别行政区行政长官的特殊法律地位呢?首先需要说明的是,这里所指的“在法律地位上具有双重身份”特指单一制国家地方首长既是地方行政区域的首长,又是地方行政机关的首长,根据这一含义试比较分析如下:
  第一,观察世界上单一制国家地方首长,其在法律地位上一般不具有双重身份。例如,英国是单一制国家,“英联合王国由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四个地区和一些小岛组成。”{2}根据英格兰、威尔士地方政府法规定,大伦敦市内划分为自治市;其他地方划分郡、区两级,英格兰的郡有6个城市郡和39个非城市郡两种。威尔士除城市郡以外,地方行政区划和英格兰相同。根据苏格兰地方政府法规定,除三个岛域外,它的行政区域划分为大区和区两级。根据英国1972年地方政府法,1973年苏格兰地方政府法,伦敦政府法和1985年地方政府法,市设市长,郡设郡长,市长由市议会主席担任,郡长由英王任命,英国的市长、郡长不是地方政府的行政首长[1]。法国是一个“中央集权的单一制国家”{3},法国政治家阿兰·佩雷菲特曾说:“法国乃是西方的中国。”{4}按法国宪法规定,法国的“领土单位为市镇、省、海外领地”[2]。法国共有96个省(包括科西嘉岛)和4个海外省。省政府由省长领导,省长由总理和内政部长提名,呈请总统任命。省长是中央政府的代表,是地方政府的长官。日本是采取地方自治的单一制国家,日本行政区划分为都、道、府、县、市、町、村。根据日本宪法和日本地方自治法都没有赋予日本地方行政首长在法律地位上具有双重身份[3]。根据1947年意大利共和国宪法,意大利采用单一制国家结构形式,意大利是“统一而不可分的共和国,”“共和国划分为省、县和乡。”[4]意大利的地方行政首长在法律地位上也不具有双重身份。香港特别行政区行政长官是我国单一制国家的地方行政首长,香港基本法却明确规定,行政长官在法律地位上具有双重身份,即其既是香港特别行政区的首长,又是香港特别行政区政府的首长。上述比较可见,在法律地位上具有双重身份是香港特别行政区行政长官的特殊法律地位。
  第二,考察我国内地各省、自治区、直辖市行政首长,其在法律地位上不具有双重身份。根据我国宪法规定,我国是统一的多民族的单一制国家,因此,香港特别行政区、各省、自治区、直辖市都是我国不具有独立性的地方行政区域,直辖于中央人民政府。由此可见,香港特别行政区行政长官与各省、自治区和直辖市的行政首长都是我国的地方行政首长,从这个意义上说,香港特别行政区行政长官的法律地位与各省、自治区、直辖市行政首长的法律地位有相同处。但是,香港特别行政区行政长官的法律地位与各省、自治区、直辖市行政首长的法律地位有显著区别。香港基本法明文规定,行政长官是香港特别行政区的首长,代表香港特别行政区,又是香港特别行政区政府的首长,而在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中却没有赋予各省省长、自治区主席、直辖市市长在法律地位上具有双重身份。虽然我国实行民族区域自治,但在民族区域自治法中也没有赋予自治区主席在法律地位上具有双重身份。香港基本法之所以赋予行政长官在法律地位上具有双重身份,是因为香港特别行政区虽然是我国的一个地方行政区域,但它是根据宪法31条的规定和按照“一国两制”指导思想建立的特别行政区,在香港不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,在香港特别行政区不实行内地的地方人民代表大会制度,全国人大授权香港特别行政区实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。香港特别行政区享有的高度自治权是各省、自治区、直辖市无法比拟的。行政长官的“这一双重身份是经过香港基本法起草委员会政治体制专题小组反复研究和讨论后确定的,这可以使行政权相对集中,有利于提高行政工作的效能,适合于作为国际金融贸易城市的香港的经济发展情况,如果行政长官不是有双重身份,将香港特别行政区首长和香港特别行政区政府首长由两人分别来担任,则有可能导致这两人互不协调,或行政权集中于特别行政区首长,而特别行政区政府首长则权力不大,或权力集中于特别行政区政府首长,而特别行政区首长的权力不大,这都不利于香港特别行政区的工作,降低行政效率。”{8}通过以上比较分析说明,香港特别行政区行政长官在法律地位上具有双重身份,而各省、自治区、直辖市行政首长在法律地位上不具有双重身份。所以说,在法律地位上具有双重身份是香港特别行政区行政长官的特殊法律地位。
  2.行政长官特殊法律地位的特性
  在明确了香港特别行政区行政长官的特殊法律地位之后,下面试剖析行政长官特殊法律地位的特性。
  其一是双重性。双重性是行政长官特殊法律地位最主要的特性,它决定着其他特性,行政长官特殊法律地位所具有的双重性与行政长官特殊法律地位的其他特性相关联。行政长官特殊法律地位的双重性主要体现在以下几个方面:第一方面,行政长官在法律地位上具有双重身份。行政长官既是香港特别行政区的首长,代表香港特别行政区,又是香港特别行政区政府的首长,主持香港特别行政区政府的工作。第二方面,双重代表。行政长官是香港特别行政区的首长,是香港特别行政区的代表,对内对外代表香港特别行政区;行政长官又是香港特别行政区政府的首长,是香港特别行政区政府的首席代表。这就是说行政长官在国内及国际舞台上既可代表香港特别行政区,又可代表香港特别行政区政府。行政长官可代表香港特别行政区和香港特别行政区政府表达意见和建议,办理有关事务。第三方面,权力相对集中。按照香港基本法规定,由行政长官一人担任香港特别行政区首长和香港特别行政区政府首长,这就将这两个职位集中于行政长官一人担任,除此之外,香港基本法不设立副行政长官一职,这可以使权力相对集中于行政长官,这有利于提高行政工作效率,适合于作为国际金融贸易城市的香港经济的发展。但是我国法律没有赋予各省、自治区、直辖市行政首长具有这一属性。
  其二是负责性。“根据香港基本法的规定,行政长官的负责有三种:(1)对中央人民政府负责;(2)对香港特别行政区负责;(3)作为政府首长对香港特别行政区立法会负责”{6}。行政长官既是香港特别行政区的首长,又是香港行政区政府的首长,法律地位崇高。当然这就要求行政长官担负一定的政治责任。香港基本法第43条第2款明确规定:“香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。”由此可见,行政长官的负责性有其具体的内容,即行政长官既要对中央人民政府负责,又要对香港特别行政区负责。行政长官对中央人民政府负责偏重于维护国家的统一、主权和领土的完整。行政长官要禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。行政长官对香港特别行政区负责则偏重于促进香港特别行政区政治体制的正常运转,保持香港特别行政区的繁荣稳定。
  行政长官的负责性还表现在要对香港特别行政区立法机关负责。按照香港基本法第64条的规定:“香港特别行政区政府必须遵守法律,对香港特别行政区立法会负责:执行立法会通过并已生效的法律;定期向立法会作施政报告;答复立法会议员的质询;征税和公共开支须经立法会批准。”行政长官是香港特别行政区政府首长,为此,行政长官也要对立法机关负责。需要指出的是,香港特别行政区行政长官与立法会不是从属关系,与内地的行政机关对国家权力机关负责含义不同。行政长官对香港特别行政区立法会负责也不同于内阁制国家首相对议会的负责,香港特别行政区立法机关不能提出不信任案,而迫使行政长官辞职。
  其三是限定性。香港特别行政区在国家中的法律地位和香港基本法确立的香港特别行政区政治体制,决定了行政长官法律地位具有限定性。根据香港基本法第1、12条规定,香港特别行政区是我国单一制国家不可分离的部分;香港特别行政区是我国的一个地方行政区域;香港特别行政区享有高度自治权;香港特别行政区直辖于中央人民政府。这就明确了香港特别行政区在国家中的法律地位是我国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。根据香港基本法的规定,香港特别行政区是中国不可分离的部分,是中国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府,可见香港特别行政区不是一个独立的政治实体,不能脱离中国而独立成为一个国家,不能以香港特别行政区的名义与其他国家或国际组织进行诸如访问、谈判、发出外交文件、缔结条约,参加国际组织和国际会议等国家间的对外事务。香港基本法规定,中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。中华人民共和国外交部在香港行政区设立机构,处理外交事务,这体现了国家主权。香港特别行政区是中国的一个地方行政区域,当然不能享有管理外交事务的权力。但是考虑到香港的历史和现实状况,以及香港特别行政区享有高度自治权,香港基本法规定,中央人民政府授权香港特别行政区依照香港基本法自行处理有关的对外事务。如可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义单独的同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系,签订和履行有关协议。香港特别行政区可以“中国香港”的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议等。由此可见,香港特别行政区在国际社会中的地位是中国的一个享有高度自治权的地方行政区域,不是一个独立的政治实体。如上分析说明,行政长官法律地位具有限定性。香港特别行政区行政长官是中国的一个地方官员,在国际社会中的地位只能是中国香港特别行政区的首长,可以代表香港特别行政区,但是,行政长官不是中央人民政府派在香港特别行政区的代表,不能代表中华人民共和国,行政长官也不是中国驻港部队的司令,由此说明行政长官的法律地位具有限定性。
  香港基本法确立了以行政为主导、行政与立法既互相配合又互相制衡、司法独立的香港特别行政区政治体制。行政长官在法律地位上虽然既是香港特别行政区的首长,又是香港特别行政区政府的首长,在香港特别行政区处于主导地位,但是,行政长官不是香港特别行政区立法会的主席或议员,也不是香港特别行政区终审法院的首席法官,这就决定了行政长官的法律地位具有限定性。
  二、从行政长官的职权看行政长官的特殊法律地位
  从行政长官的职权看行政长官的特殊法律地位,首先要明确法律地位与职权的关系。法律地位与职权之间有密切联系,有什么样的法律地位就有什么样的职权,法律地位决定职权,职权是法律地位的体现。譬如,美国宪法明文规定,总统有权“颁赐缓刑与赦免”、“缔结条约”、“任命大使、公使、领事、最高法院法官”等[5],而这些职权通常由国家元首来行使,所以,美国宪法虽然没有明确规定,美国总统就是国家元首,但是美国宪法的这些规定实际上赋予了美国总统具有国家元首的法律地位。以英国为例,英国首相是英国政府的首脑,但不是英国的国家元首,英国的国家元首是英王。所以英国首相的职权范围中,不拥有属于国家元首行使的权力。虽然今日英王“仅是尊严部分的一个整体”{7}。但是,在英国,法案经

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}牛津法律大辞典(Z).光明日报出版社,885—886.
{2}王名扬.英国行政法(M).中国政法大学出版社,1989.65.
{3}许崇德.宪法学·外国部分(M).高等教育出版社,140.
{4]阿兰·德雷非特.官僚主义的弊害(M).商务印书馆,1981.420.
{5}肖蔚云.香港基本法讲座(Z).中国广播电视出版社,1996.16.
{6}王叔文.香港特别行政区基本法导论(M).中央中共党校出版社,1990.182.
{7}安东尼·桑普森.最新英国剖析(M).中国社会科学出版社,1988.23.
{8}孟德斯鸠论法的精神(M).商务印书馆.
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