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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
人民法庭庭长办案机制中的审管分离
【作者】 李新亮【作者单位】 北京市延庆县人民法院
【分类】 民法总则【中文关键词】 庭长办案;审判权;管理权
【期刊年份】 2015年【期号】 17
【页码】 9
【摘要】

当前司法体制下,人民法庭庭长被赋予两项职权,即作为中层领导的行政管理职能以及作为法官的审理案件职能。然而,我们却过于注重庭长在行政管理方面发挥重要作用,一定程度上忽视了其审判职能的有效行使。庭长长期疏于办案,不仅造成审判资源严重浪费,而且在审判队伍中产生了情、懒、散等“官本位”思想,对于提升整体审判质效造成不良影响。随着司法体制改革的不断推进以及电子政务的广泛普及,庭长的行政管理功能正在不断弱化,为全国范围内广泛推行庭长办案创造了必要条件。基于此,我们有必要对庭长办案现状形成清醒认识,并积极吸取法官责任制、司法人员分类管理等司法改革有益成果,推动庭长回归法官审判职能本位,同时有针对性地加强审判管理等综合服务保障部门建设,为庭长办案解决后顾之忧。

【全文】法宝引证码CLI.A.1209609    
  
  在第三次全国人民法庭工作会议上,最高人民法院周强院长指出:“要探索建立人民法庭主审法官办案责任制,明确法官办案权力和责任,推动建立权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制”。人民法庭庭长身兼资深法官和基层领导双重身份,理应在深化司法权力运行机制改革中发挥重要作用,然而,司法实践中长期存在一种误区,即“法官成为庭长后就不用办案”。这一行业习惯不仅在庭长心目中根深蒂固,甚至得到当事人、普通法官乃至司法决策者的默许。诚然,当一名法官脱颖而出成为庭长,“一岗双责”要求其不仅要干好分内之事,还要带好、抓好自己的队伍。然而,执法办案才是法官的第一要务,庭长不应成为不会、不愿、不敢办案的虚职。随着司法改革不断深入,当我们要求庭长办案时,往往产生“庭长时间去哪了”的现实困惑,庭长是否困于行政事务无暇他顾,还是乐享“二次转业”后的休闲时光?庭长长期疏于办案对司法制度造成哪些负面影响?值得深思。以笔者所在法院为例,庭长人均办案数不到一线法官的30%,部分庭长为了完成审判任务,象征性承办简单案件甚至挂名办案。面对日益繁重的审判任务,他们时常抱怨政工会议、考察学习、基层联动等综合性工作占据的时间太多,没有心思和精力踏实办案,客观上造就了“审少管多”的局面。
  一、效果考量:庭长疏于办案对司法实践产生不良影响
  (一)加剧案多人少的现实矛盾
  我国正处于社会转型期,案件数量呈爆炸式增长,而法官数量却严重不足,案多人少成为当前人民法院面临的最紧迫的现实矛盾。尤其在法官待遇长期得不到改善的现实条件下,部分中生代法官迫于社会和生活压力选择另谋高就,导致法官年龄结构呈现“两头大、中间小”的尴尬局面。而正值当打之年的优秀法官脱颖而出成为庭长之后便很少亲自办案,或在参与办案过程中“出工不出力”,进一步加剧了这一矛盾。一线法官长期在“5加2”和“白加黑”的状态下超负荷工作,[1]很难保证将有限的精力平均分配到每一起司法案件,导致整体司法质效的降低。
  (二)孳生官僚主义的不良倾向
  当前司法环境下,庭长不用办案虽无政策和法律规定,但却是一种约定俗成的行业“潜规则”,庭长也想当然地认为,领导职务是自己辛苦熬出来的,理应比其他法官轻松一些。当前,“金字塔”形的职级晋升结构促使法官在晋升庭长之前拼命工作,晋升成功之后反而放松了自身要求;庭长负责内部管理相对轻松,福利待遇却高出很多,还不用承担错案追究风险,权力和责任严重不匹配;在审判队伍中产生了慵、懒、散等“官本位”思想,在普通法官中滋生了盲目模仿的从众效应,晋升无望的法官缺乏办案动力,时常出现抱怨、焦躁等不良情绪,不利于形成健康向上的工作氛围。
  (三)影响司法政策的贯彻执行
  “一岗双责”司法体制下,庭长的管理职能分为审务管理和政务管理。[2]审务管理职能和审判实践紧密相关,除了庭内分案、案件评查等事务性工作以外,还要对所在庭室和参与办理案件统筹把关。然而,当前司法情势日新月异,新法出台、旧法修订、司法解释不断更替,如果庭长长期退居幕后,不利于督促其主动进行法律知识学习和更新,难免在庭内裁判把关、文书签发和集体决策时出现低级失误,甚至在自己参与办理案件中,因对案情不了解、对法律不熟知作出错误裁判。此外,由于庭长独自办案数量少、类型单一,在其担任审委会成员对院内其他类型案件进行决策时,往往因缺乏相应的背景知识不得不“临时抱佛脚”,在集体讨论时难免出现随大流、说外行话等现象。
  (四)影响青年干警的工作态度
  庭长的特殊身份决定了其在法院队伍建设中起到纽带作用,即对青年干警以老带新的传、帮、带功能。以北京法院为例,近年来招录了大批法学毕业生,他们大多来自外地,对当地乡情民俗不熟悉,学院式教育和法官速成机制的现实矛盾,使其理论联系实际的能力严重不足。对于这样一支庞大的法官群体,庭长作为“带教”法官义不容辞,[3]但仅靠庭长被动说教的培训方式,显然无法发挥典型示范的引领作用,不能在司法实践中帮助新人职大学生和新任命青年法官更好地熟悉民俗、沟通民意,提升司法适用和矛盾化解能力;[4]对法院整体而言,不利于优秀审判经验的无缝传承,对培养青年法官亲民、利民的工作作风以及与基层组织综治联动共同化解矛盾的能力,均无法起到有效推动作用。
  二、现实需求:推行庭长办案对司法实践具有重要意义
  (一)庭长办案有利于回归法官审判职能本真
  执法办案是法院的第一要务,更是法官的第一要务,无论人民法院组织法、法官法,还是最高法院的系列指导性文件,均明确规定庭长的本位是法官,其首要职责就是履行审判职责,这也是做好其他一切管理工作的根本前提,如因管理而荒废了审判,必然不能称得上一名合格的法官。当前,在法院行政管理工作日益规范化和精细化的同时,中层领导并非无暇顾及审判事务,如果再过多强调庭长的管理职能,将庭长职能置身于审判业务之外,无疑是一种审判资源的巨大浪费。因此,通过有效整合审判资源,让更多的中层领导走上台前,填补长期以来形成的中层领导办案真空显得很有必要。综上,庭长不应只是单纯的管理者和指挥者,在可控范围内为其分配一定数量的案件,不仅为其他法官减轻工作负担,而且有利于矛盾纠纷的顺利解决,实乃一举两得。
  (二)庭长办案有利于回应人民群众司法需求
  庭长办案的社会效果显而易见,这并非单纯源于庭长办案类型简单和领导交办等原因。一方面,从庭长自身来讲,亲自办案自然要对案件全部负责,就会像普通法官一样尽到最大程度的勤勉义务。此外,将庭长所有办案指标和普通法官放在同一审判管理系统中进行横向考察,庭长优于一般法官的领导身份,必然主动提高自己对办案效果的要求,并在调查取证、开庭审理、庭外和解等环节为达到良好的社会效果作出精心准备。另一方面,就当事人来讲,庭长办案的个案效果得到一致认可,不仅省去因不服判上诉、申诉、上访的舟车劳顿之苦,而且能够有效改善和消除当事人对司法行政作风的不良偏见。无论是庭长亲自办理案件,还是随同法官一起下乡调解、调查取证,都会向当事人的内心传递一种公正信号,表明法院对案件的重视程度。
  (三)庭长办案有利于顺应司法体制改革趋势
  在案多人少的现实条件下,司法改革的重心之一就是通过有效整合司法资源解决司法效率低下问题。早在2007年,最高法院就通过了《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》,为庭长更好地履行审判职责提供了政策依据。[5]实践层面,各地法院纷纷结合本地实际展开积极探索,如江苏高院发布《关于全省法院院长、庭长办案的意见》,要求各级法院院长、庭长把主要工作精力放在执法办案上,积极承办或者担任审判长审理重大、疑难、复杂案件,并要求每季度通报审理案件的数量;[6]黑龙江省宁安市法院制定出台《关于完善院长、副院长、庭(局)长及审判委员会委员直接办理案件制度的若干意见》;[7]北京市三中院为破解案多人少突出矛盾,在全院推出庭长办案制度,正式收案7个月以来,19位庭长承办各类案件686件,占全院受案率的8.2%,审结510件,占全院结案数的7.9%,结案率达74.3%。[8]可见,全国各地法院普遍意识到,庭长作为审判部门的中坚力量,具备丰富的司法经验和化解矛盾纠纷的能力,其审判潜能不能长期受到忽视。近期,以深圳、上海等地为试点的司法改革无不涉及庭长办案的内容,[9]均给了我们很大的启示和信心,司法改革稳步推进必将为庭长办案机制的大力推广创造广阔的运作空间。
  (四)庭长办案有利于发挥司法骨干力量优势
  庭长是从优秀的法官队伍中选拔出来的,由于法院系统特殊的专业性,相关中层领导很少从行业外调入,能够有资格被委任为庭长的,绝大部分是法律科班出身,具备较强的业务水平、卓越的组织协调能力和良好的大局观念。当前社会转型关键时期,新型、疑难案件不断涌现,法官审理案件的难度与日俱增,同时,当事人也对案件审理的社会效果提出了更高要求,庭长作为法院系统的中坚力量,不仅年富力强,而且在审判经验和抗压能力等方面都处于职业生涯最佳时期。在严峻的司法形势面前,庭长作为部门负责人,理应在管理职能之外,积极发挥审判职能优势和典型示范作用。因此,如果让拥有丰富审判经验的庭长回归法官本位,充分参与到案件的实际审理工作中去,对于提升审判质效具有重要意义。
  三、实践困境:庭长办案无法有效开展的制约因素
  (一)体制性因素
  1.从我国政体来看,人民法院同其他行政机关一样实行双重负责制,不仅要接受上级法院的指导和监督,还要向同级人大负责和汇报工作,法院的人、财、物主要来源于当地政府。从这点来看,庭长作为本级政府行政序列中的一员,没有任何特殊性可言,经当地人大任命之后,理应履行好人大赋予的各项综合管理职能。
  2.从现有指导性文件来看,人民法院组织法对各级法院的机构设立体现出强烈的行政色彩,庭长作为“金字塔”行政层级中的中层领导,有义务履行好类属于行政管理的相关职责。法官法第六条规定:“庭长除履行审判职责之外,还应履行与其职务相适应的职责”,这些与其职务相适应的职责其实就是审判职能之外的行政管理事务。以上两部法律对庭长“一岗双责”提出明确要求,否则就会因失职被追究领导责任。综上,“一岗双责”在我国有着根深蒂固的传统,这是由我国司法体制的特殊性决定的,所起的作用毋庸置疑,然而,过多的事务性管理工作已经成为影响其充分行使审判权的主要障碍。
  (二)现实性因素
  1.庭长审管分离受制于司法改革的阶段性。随着司法改革进程不断深入,各地法院积极探索整合现有审判权和管理权资源,发挥司法最大效力。如以深圳和上海为典型试点的法官序列改革,旨在通过审判权和管理权分离进一步提升审判效率。然而,当前这一改革仍将会主要在普通法官之间开展,短期内不可能将庭长完全从管理职能中解放出来,否则可能导致顾此失彼,这是由司法改革的阶段性

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