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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
环境民事公益诉讼的程序构造
【作者】 吴俊【作者单位】 苏州大学公法研究中心
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 环境民事公益诉讼;原告主体资格;起诉条件;非讼法理
【期刊年份】 2015年【期号】 6
【页码】 40
【摘要】

环境民事公益诉讼是迄今为止制度文本和司法案例最丰富的公益诉讼类型。检察机关、行政机关、社会组织都具有环境民事公益诉讼的原告主体资格,但三者提起公益诉讼的条件是不一样的。检察机关和行政机关提起环境民事公益诉讼以其履行了监督管理职责且请求的内容超越了检察监督和行政救济的范围为条件。环境民事公益诉讼实行职权主义,不严格遵循处分权主义,法院可以依职权调查事实和收集证据,判决的主文可以超越原告的请求范围且要考虑判决的执行实效。环境民事公益诉讼中法官对于程序的进行和实体的形成都有大的控制权,此系非讼法理的体现。

【全文】法宝引证码CLI.A.1209565    
  目次
  一、环境民事公益诉讼的提起
  二、环境民事公益诉讼的诉讼标的与请求类型
  三、程序进行中当事人与法官的权限划分
  四、环境民事公益诉讼的裁判
  五、结语
  《民诉法解释》第284条至第291条共8个条文,对2012年《民事诉讼法》第55条规定的公益诉讼制度加以细化和展开。这一重要制度的内容主要体现于环境民事公益诉讼。与这个类型的公益诉讼密切相关的是立法和司法机关自2014年以来的一系列制度完善举措。[1]司法实践中公益诉讼的案例也大都属于环境民事公益诉讼。本文即以环境民事公益诉讼为研究对象,通过分析研讨制度文本呈现出的规范内容以及司法案例呈现出的操作法理,为对包括《民诉法解释》在内的众多规则的理解和适用提供方案。
  一、环境民事公益诉讼的提起
  根据《民事诉讼法》第55条的规定,有资格提起公益诉讼的原告是“法律规定的机关和有关组织”。但是在环境公益诉讼的提起阶段,原告适格的问题有些情况下还必须与起诉条件等结合起来,才能得到恰当的解决。关于能够提起环境公益诉讼的适格主体,首先应考虑“有关组织”。《民诉法解释》第284条第1款就包含了有关组织可依据《环境保护法》提起公益诉讼的内容。在《环境保护法》出台之前,司法实践中对于“有关组织”起诉是否需要法律的明确规定,存在着理解或观点上的分歧,表现为对社会组织提起的环境公益诉讼不予受理或予以受理两种做法。有的法院认为只有法律明确规定了社会组织提起这种公益诉讼的资格,其才获得原告适格,[2]不过也有法院持相反的见解。[3]随着2014年《环境保护法》的修订和公布,这种分歧已得到解决。《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”可见,这项重要立法对“有关组织”提起环境公益诉讼的原告适格采取了一般授权的模式,即符合上列两项条件的社会组织都有提起环境公益诉讼的资格,今后在判断社会组织能否提起环境公益诉讼时,可化约为单纯地只看是否满足法定要件。
  但在最近的司法实践中,社会组织提起环境公益诉讼还遇到不同法律规定之间关系如何解释的难题。在《环境保护法》出台之后发生的“大连市环保志愿者协会诉中石油燃料油有限责任公司等环境民事公益诉讼案”中,大连海事法院提出了下列见解:《海洋环境保护法》第90条第2款规定对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该规定赋予行使海洋环境监督管理权的部门代表国家就海洋资源(包括海洋环境损害)提起损害赔偿诉讼的主体地位。虽然《环境保护法》第58条规定了符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起这种公益诉讼,但鉴于《海洋环境保护法》和《环境保护法快醒醒开学了》是由全国人民代表大会常务委员会制订的具有同等效力的法律,前者是针对海洋这一特殊资源的特别规定,应优于后者适用。因为《立法法》第92条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定。”据此,大连海事法院认为,本案的主体适用的法律应为《海洋环境保护法》,大连市环保志愿者协会不具有作为提起海洋污染公益诉讼的主体资格。[4]但笔者认为,大连海事法院否认社会组织具有提起海洋环境公益诉讼的主体资格并不妥当。原因在于,《立法法》第92条还有规定:“新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”大连海事法院在引用《立法法》第92条时,遗漏了有关“适用新的规定”这一内容。《环境保护法》和《海洋环境保护法》关于环境公益诉讼主体资格的规定,不仅仅是一般规定与特别规定的关系,而且是新的一般规定与旧的特别规定的关系。笔者认为,两者没有冲突,《海洋环境保护法》并没有明确排除其他主体提起海洋环境公益诉讼的资格,因此《环境保护法》关于环境公益诉讼的规定,当然适用于海洋环境领域。此外,《立法法》第94条规定:“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。”因此,即使认为二者有冲突且不能确定如何适用,大连海事法院也应该层报最高人民法院,由最高人民法院提请全国人民代表大会常务委员会裁决,而不宜径行否定社会组织在海洋环境公益诉讼中的主体资格。[5]此外,近期也有法院在裁判中间接地认可了社会组织提起海洋环境公益诉讼的主体资格。如在“镇江市渔政监督支队诉韩国开发银行投资公司(KDB CAPITAL CO, LTD.)通海水域环境民事公益诉讼案”中,作为行政性执法机关的原告请求法院判令被告赔偿其所属“FC GLORIA”轮于2012年2月2日晚到2012年2月3日凌晨在长江镇江段排放船载苯酚,导致长江水域水资源和渔业资源污染损失人民币约3亿元(以最终评估结论为准),并判令其无权享受海事赔偿责任限制,承担本案案件受理费。武汉海事法院认为,法律规定的机关和有关组织才能提起环境民事公益诉讼。镇江市渔政监督支队的工作业务范围虽然包括为渔业可持续发展提供渔政监管保障、渔业资源保护和水生动植物环境保护,但性质是事业法人单位,既不是法律规定的有海洋环境监督管理权的部门,也不是法律规定的有关社会组织,向人民法院提起环境民事公益诉讼没有法律依据。[6]可见,武汉海事法院认可社会组织提起海洋环境公益诉讼的主体资格。因此,在理解上,应该一般性地承认社会组织享有提起海洋环境公益诉讼的主体资格。
  除了社会组织,有资格提起环境公益诉讼的主体还有“法律规定的机关”,具体讲可包括行政机关和检察机关。以下先考察行政机关提起环境公益诉讼的原告适格问题。在《民事诉讼法》修订之前,就存在着法院认可行政机关提起环境民事公益诉讼的裁判文书。[7]在2012年民诉立法修订之后,法院认可行政机关作为这种公益诉讼原告的案件就更为多见,如林业局作为原告,[8]环境保护局作为原告,[9]或者在交通事故致浓硫酸流入河流造成环境污染的案件中,管辖该河流被污染流域的镇政府也作为原告提起了公益诉讼。[10]但需要特别指出的是,《环境保护法》在2014年修订时并没有赋予行政机关提起环境公益诉讼的权限。当然,在立法没有明确赋予行政机关行使民事公益诉讼诉权的情况下,可以把法院承认行政机关的公益诉讼原告适格的做法理解为行政机关基于实体上的利害关系,也即拥有实体法上的请求权而具备特定公益诉讼案件中的当事人适格(依据实体利害关系赋予诉权的模式)[11]。不过也有法院认为,《民事诉讼法》第55条已经向行政机关做了概括性的授权。例如,在“连城县林业局、龙岩市水土保持学会诉黄永华等11人环境污染责任纠纷案”中,福建省连城县人民法院认为,《民事诉讼法》第55条概括授权赋予了机关和社会组织提起公益诉讼的主体资格条件和法院受理公益诉讼的条件范围。连城县林业局、龙岩市水土保持学会出于修复已遭受损害的森林生态环境的公共利益目的,基于法律授权而提起诉讼,其原告主体资格应予支持。[12]但笔者认为,从第55条的文义解释来看,概括授权的理解不能成立。对于社会组织提起环境公益诉讼,法院往往以必须有法律明确规定等为理由加以严格限制。与此相比,对行政机关作为同样诉讼的原告,法院的态度却倾向于予以认可或显得比较宽松。这种区别很值得玩味。而笔者认为,由于《环境保护法》、《行政强制法》等法律法规已经赋权行政机关通过行政许可、行政处罚、强制履行等方式维护和救济生态环境,严格执法就足以实现停止侵权、治理污染、恢复原状等环境公益诉讼的目的,也即,只要公权力没有失职失灵,行政机关提起公益诉讼的必要性其实是很低的。
  但是,对行政机关的公益诉讼主体资格不能武断地否定。笔者认为,行政机关只是在履行自身职责的基础上,确因实体利害关系而有必要通过诉讼维护公共利益这种具有例外性质的情形下,才能够作为原告提起环境公益诉讼。因此,即使采用“依据实体利害关系赋予诉权模式”,允许行政机关提起环境公益诉讼,也应该以行政机关切实履行了监督管理职责、采取了行政强制措施或者行政处罚措施作为前提。只有行政性救济措施不足以救济公共利益时,行政机关才满足提起环境公益诉讼的条件。如果另有行政机关负有相关职责,则无此职责的行政机关因没有“实体上的利害关系”,也无权提起公益诉讼。具体而言,如《环境保护法》第59条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。”“前款规定的罚款处罚,依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。”“地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。”而按照《行政处罚法》第46条至50条的规定,罚款都必须交付银行,由银行将罚款直接上缴国库。由于行政机关实行收支两条线,且支出需要按照预算的方式进行,因此,即使罚款按照违法行为造成的直接损失计算,侵权人承担了罚款责任后也不能免除其民事侵权责任。行政机关采取罚款等措施后仍认为有必要通过提起公益诉讼的方式追究被告民事侵权责任时,才得按“实体利害关系”行使诉权。换言之,行政机关的原告适格应与加重了的起诉条件结合起来加以考量。此外还需注意的是,《环境保护法》规定的行政机关的行政手段或者说行政职责弱于环境保护单行法。例如,《水污染防治法》第83条规定:“企业事业单位违反本法规定,造成水污染事故的,由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款,责令限期采取治理措施,消除污染;不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的,由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担。”该规定还为《水污染防治法实施细则》第19条等规定进一步细化。因此,治理水污染是行政机关的职责或义务,而由此产生的费用可能需要通过公益诉讼向污染者主张。又如,《固体废物污染环境防治法》第55条规定产生危险废物的单位,必须按照国家有关规定处置危险废物,不得擅自倾倒、堆放;不处置的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置,处置费用由产生危险废物的单位承担。”该法第76条规定:“违反本法规定,危险废物产生者不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。”该法第78条规定:“违反本法规定,将中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的,进口属于禁止进口的固体废物或者未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物用作原料的,由海关责令退运该固体废物,可以并处十万元以上一百万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。进口者不明的,由承运人承担退运该固体废物的责任,或者承担该固体废物的处置费用。”据此,对于固体废物,环保机关负有处置或者退运固体废物的职责。总之,在某些情况下,行政机关或许就有通过提起环境公益诉讼来追索“处理费用”、“调查费用”或者代被告处置或退运废物产生的费用之必要。此即为“实体上利害关系”的一种含义,而法院判断行政机关是否具有原告资格必须斟酌衡量这个因素。对于这方面的解释论问题,下文讨论环境公益案件的诉讼标的时还会有所涉及。
  就目前的相关立法而言,只有2005年制订的《海洋环境保护法法宝》就行政机关提起关于破坏污染海洋环境的诉讼做了明确规定。该法第90条第2款规定对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”有关该条是否环境公益诉讼的规定存在不同意见。如周翠教授认为,海洋环境监督管理部门代表国家提出的损害赔偿之诉并不属于公益诉讼,其也不属诉讼担当,而只是由国家作为原告、由监督管理部门作为诉讼代理人实施的普通民事诉讼而已;并且,依照《海洋环境保护法》的相关规定,海洋环境监督部门原本就拥有要求责任者排除危害的权限,再赋予这些部门向法院提起例如“排除危害”等民事公益诉讼的权限,毫无必要也不恰当。[13]但笔者认为,虽然该规定并没有明确提出公益诉讼的概念,其可操作性也显得较弱,但将其理解为诉讼代理制度,显然不恰当,因为《民事诉讼法》已经对民事诉讼代理人的资格进行了明确的限制,行政机关显然不能担任诉讼代理人,而上述条文中“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”也符合我国国家代表公共利益的思维。也因此,从客观解释论的角度,将《海洋环境保护法》第90条第2款理解为海洋环境监督管理部门提起环境公益诉讼的依据是可行的。
  检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题在《民事诉讼法》2012年修订前后存在争议。因为检察机关作为法律监督机关,其维护公共利益的方式主要通过监督国家机关和相关单位及其工作人员执行法律、遵守法律,具体可采取督促起诉、支持起诉、刑事附带民事诉讼等方式,而提起公益诉讼与法律监督之间的协调,自己起诉还是督促相关主体起诉之间的选择等问题,也不能很好地解决。[14]而至2015年7月,全国人大常委会通过《检察院公益诉讼试点决定》授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区包括13个省、自治区、直辖市。该决定并没有否定试点之外地区的检察机关提起公益诉讼的权限,只是说试点地区的检察机关应该按照最高人民法院、最高人民检察院制定的实施细则进行公益诉讼,以总结相关程序经验,进而使检察机关提起公益诉讼的程序得以细节化和规范化。因此,目前可以说检察机关已一般性地具有了提起公益诉讼的原告主体资格,《宪法》第129条规定的法律监督权则可以视为检察机关公益诉权的来源。不过,检察机关的公益诉权包括民事公益诉权和行政公益诉权,何种情况下行使何种诉权、两者的关系又如何等问题需要进一步探讨。笔者认为,如果涉诉事项本身是由行政违法导致的,则能够提起行政公益诉讼就不能提起民事公益诉讼。[15]例如,在“贵州省黔西县人民检察院诉被告贵州省黔西县林业局、第三人黔西县协和镇爱国村砂石场不履行行政职权案”中,第三人未办理占用林地审批手续,于2010年6月起在黔西县协和镇协和村白岩脚和油坊交界处一个山坡开办砂石场,违法占用林地8.607亩开采砂石,一直违法生产。2015年2月9日,黔西县检察院向被告发出

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