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【期刊名称】 《法学杂志》
论侵犯公民合法权益型行政强制措施的检察监督
【英文标题】 Study on Procuratorial Supervision of Administrative Coercive Measures Infringing Citizen Rights and Interests
【作者】 王林林【作者单位】 上海大学法学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 行政强制措施;检察监督;监察监督
【英文关键词】 administrative coercive measures; procuratorial supervision; supervision of supervisory commissions
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 120
【摘要】

行政强制措施在适用过程中存在违反法定程序,超范围、超时限滥用,用行政强制措施代替行政处罚等问题,严重侵犯公民人身、财产权益。然而相关行政强制措施监督体系不健全,难以实现有效监督。检察机关作为专门的法律监督机关,对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行监督具有天然优势。当前,对涉及公民人身、财产权益行政强制措施进行检察监督不仅缺少明确的法律依据和具体的制度设计,而且在理论上也没有取得共识。实现对涉及公民人身、财产权益强制措施的有效监督,应在加强以法律监督权为基本属性的检察权设置的基础上,进一步明确我国行政强制措施检察监督理念,对侵犯公民合法权益型行政强制措施的检察监督予以制度化设计,如建立健全检察监督的法律规范体系,明确检察监督的范围,构造多元化的检察监督手段,设置富有实效的检察监督程序等。

【英文摘要】

The administrative coercive measures which are in violation of legal procedures, out of range, abusing over time, taking the administrative coercion measures instead of administrative sanctions, infringe civil rights and property interests. However, the supervision system of administrative coercive measures can ’ t implement effective supervision. The procuratorate has advantages to take the supervision over administrative coercive measures involving civil rights and property interests. In lack of specific legal basis and institutional design, the administrative coercive measures are confronted with restrictions. On the basis of defining the concept of supervising ,there are four aspects that should pay more attention to establish the hierarchical supervision mechanism. In general, it is ought to improve the legal system, the scope, the means and procedure of supervision to make the supervision efficient.

【全文】法宝引证码CLI.A.1254197    
  根据我国《行政强制法》的规定:“行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”行政强制措施以国家强制力为后盾,要求行政相对人绝对服从,从本质上看是行政机关为实现特定目的而采取的临时手段。[1]作为一种具体行政行为,行政强制措施具有保障性、暂时性的特点,其目的是保障一种秩序的形成,保障后续行政行为的有效做出:如为了保障事后的检验而封存货物,为了保障事后的处罚而暂扣肇事者的驾照,为了保障事后执行的实现而冻结当事人的银行存款,行政强制措施自身不能作为制裁手段而使用。由于直接涉及公民人身、财产利益,而实践中为达到行政管理目的,行政机关多忽视行政强制措施的保障性、临时性特征,违反法定程序,超范围、超时限滥用,用行政强制措施代替行政处罚等,严重侵犯相对人的人身、财产权益,甚至造成难以弥补的损失。[2]公众对实践中发生的诸如深圳“身份证查验案”、上海“警察抱摔抱婴妇女案”等案件反应强烈,在一定程度上反映出规范涉及公民人身、财产权益行政强制措施执法活动,实现有效监督具有相当的紧迫性。
  一、问题的提出
  行政强制措施现有的监督体系并不健全,存在制度性短板。目前,除社会舆论、群众自发监督等非制度性监督外,对涉及公民人身、财产权益行政强制措施的监督救济主要有权力机关监督、行政诉讼监督、行政复议监督以及行政监察监督等途径,这些监督方式在一定程度上均存在缺陷或短板。权力机关对行政机关的监督在很大程度上流于形式、力度不足。行政诉讼监督的问题在于法院受理行政诉讼案件,对提起行政诉讼的原告资格限制过多,要求遵循严苛的法定程序及需要较多专业知识,导致不少行政相对人在人身、财产权益遭受侵害后难以通过行政诉讼获得救济。至于行政复议监督,因行政复议机构之间没有形成统一体系,只是对本行政机关负责,而行政复议机关可以是作出行政强制措施机关的上一级行政机关,也可以是作出行政强制措施机关所属的同级政府,在特殊情况下,还可能是作出原强制措施机关本身。这种上下级行政机关之间较近的亲缘关系,决定了行政复议机关缺乏行政复议这种带有准司法性质的纠纷解决机制所必须的中立性和独立性。[3]而行政监察监督因为监察机关地位较低,缺乏独立性和权威性,受上级监察机关和本级人民政府的双重领导、制约,难以做到真正的独立监督。可以看出,以上几种监督方式对行政强制措施难以实现有效制约。
  作为宪法规定的法律监督机关,检察机关负责监督行政机关与审判机关对法律的执行与适用。我国检察制度的特色也体现在我国的检察机关是专门的法律监督机关,依法独立地行使检察权。[4]检察制度的独立价值使检察机关对涉及公民人身、财产权益行政强制措施开展检察监督有着天然优势。作为宪法规定的法律监督机关,检察监督是法定和制度化的监督,没有本位利益的诉求,监督具有独立性和客观性,可以保证监督的中立性;同时作为专门的法律监督机关,检察机关能够保证检察监督的专业性和灵活性,避免了行政诉讼监督等模式下的监督滞后性。近年来,部分地区检察机关通过多种途径获取信息并展开对行政执法的监督工作,显示出检察监督权属的扩张性。[5]这些创新性检察监督主要面向环境执法、国土资源执法、规划执法、安全生产执法、食品安全执法等领域,收到了非常好的检察监督效果,体现了法律效果和社会效果的统一。[6]
  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确要求:“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督制度。”为贯彻《决定》的要求,最高人民检察院出台了《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》,其中提出:检察机关将建立对涉及公民人身、财产权益行政强制措施的法律监督制度。加强与相关部门的协调沟通,在深入调研和试点的基础上,明确检察机关对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施开展法律监督的范围和方式,完善监督程序和保障措施,重点围绕行政机关滥用行政强制措施,违反法定程序、超范围、超时限采取行政强制措施,侵犯公民人身、财产权益等问题,开展监督工作,促进行政强制措施的依法规范使用。[7]此举更加强化了检察机关的法律监督地位,确保对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的法律监督制度化、有序化开展。
  检察机关的公诉、侦监、批捕及刑事诉讼监督职能广受关注,而对行政执法活动的监督长期被忽视。域外检察机关对行政执法活动监督的做法对于完善我国行政检察监督尤其是涉公民人身、财产权益行政强制措施监督,提供了一些可供参考的做法。首先,对涉及公民根本利益的具体行政行为,检察机关可以通过行政公诉方式参与监督。例如英国的检察机关提起公益诉讼的制度。检察长依法律规定,参与重大行政诉讼;凡是涉及公共利益的诉讼并要颁布训戒令或者宣言的,凡为防止损害公共利益或约束公共机关不致发生违法行为的,经检察长许可后,可借检察长名义提起诉讼。对涉及公益的行政案件,英国检察官可以通过公益诉讼的方式进行检察监督。[8]在美国,对于行政机关损害公众利益的案件,法律采取多元化诉讼主体制,但在实践中,检察机关往往作为公益诉讼的原告方出现在诉讼中。[9]其次,除诉讼监督外,前苏联法律确立“一般监督”制度,各级检察院对国家管理机关、企事业单位、公职人员和公民是否执行法律实行监督的职权就是前苏联检察机关的一般监督权。[10]1955年的《苏联检察监督条例》将“各部、各主管部门和它们所属的各机关和企业、地方劳动者代表苏维埃的执行机关和管理机关、合作组织及其他社会团体、公职人员和苏联公民”均纳入检察机关一般监督的范围。1979年《苏联检察院组织法》更是明确将一般监督的对象扩展至上述机关和组织的具体活动,检察机关对国家社会生活有全面的监督权,行政机关的行政活动的监督必不可少。苏联解体后,俄罗斯联邦的政治体制进行了较大的变革,建立了类似于三权分立的政治体制,但是苏联时期的检察机关的部分职能却保留了下来,1992年通过的《俄罗斯联邦检察机关法》(现行检察机关法)保留了检察机关一般监督的权力。建国之初,我国的检察体系的构建,对前苏联模式参考较多,虽然改革开放后逐步建立起全新的检察体系,但与前苏联模式仍有千丝万缕的联系。
  二、我国行政强制措施检察监督“遭遇”的理论和现实困境
  (一)监督活动“属性”与检察职能“定性”的理论“不自洽”
  对侵犯公民合法权益行政强制措施的检察监督,应当具有充足的理论根据,以避免因理论准备不足而引起盲目的业务进展或者对行政强制措施检察监督的质疑。法宝
  作为宪法规定的法律监督机关,检察机关依法行使法律监督权。检察机关实施诉讼监督和部分诉讼外监督活动之余,还承担公诉、批捕等检察职能。对于法律监督权和检察权的关系,理论界长期存在分歧。一种观点认为一切检察机关的活动都是法律监督活动的具体形式,全部检察权可统一于法律监督权;另有观点认为法律监督权和检察权两种职权是并存的关系,任何一方都无法涵盖另一方。此外,关于检察权的本质,有学者认为是司法权,也有学者认为是行政权。产生上述分歧的根本原因在于对检察机关的定位、检察职能的定性和检察活动的属性产生混淆。检察权权能定性不明确,势必严重影响检察机关法律监督职能的有效展开。
  随着职务犯罪案件侦查职能从检察权的剥离,关于检察机关法律监督机关的定位再次引发争论。有学者认为,检察机关的法律监督职能可以说基本上已经被监察委员会吸收了,[11]监察委员会会在事实上取代检察机关成为真正意义上的法律监督机关。[12]也有学者根据部门法条文所规定的检察机关权限,甚至依据西方国家尤其是英美的刑事诉讼制度评价检察机关的法律监督机关性质定位的不自洽。对检察机关法律监督机关定位质疑的一个重要原因便在于没有立足宪法原理和我国宪制的特殊性来构建关于法律监督的原理性理论。[13]虽然我国检察机的检察权进行了一定的调整,然而检察机关作为宪法确定的法律监督机关,其地位是由宪法规定的,不能由于部分检察活动的调整而否定其法律监督机关的地位。虽然我国的检察权权能体系中的“法律监督”,是根植于苏联式监督的描摹,[14]但在理论发展和制度实践中却不能被固定的理论和成型的制度左右,而是要结合我国现实的社会条件来进行。西方检察制度虽未被冠以“监督”,但这并不意味着检察机关没有法律监督权能,也不意味着检察权没有“监督”功能,只不过这种“监督”蕴藏于权力结构配置与权力运行机理当中,而不具有任何特殊或优势表征而己。[15]我国人民代表大会的法律监督机制,包括国家权力机关直接实施的法律监督和国家设置的专门法律监督机关——人民检察院的法律监督。国家权力机关的法律监督权是立法权的延伸,主要监督政府机关发布的决定和命令的合宪性和合法性,对于政府机关不适当的决定和命令有权撤销;此外,还包括对检察院、法院职权活动进行监督。
  虽然检察机关作为法律监督机关的宪法地位并未改变,然而检察机关活动的实际属性与检察机关的职能定性不完全吻合,这是造成对行政执法活动检察监督实践难以有效开展的重要原因。检察机关的检察活动,有的属于行政权能属性,有的属于司法权能属性,而我国检察机关的职能定性是独立于行政机关和司法机关的检察机关,由此产生活动属性与机关定性的错位,将会严重影响检察机关检察活动。当前,围绕检察机关职能定性存在较大争议,一种观点认为检察权职能仅定性于公诉权,批捕、诉讼监督等权能则都应当从检察权中剥离出去。另有观点认为法律监督应当是一种源于宪法、位列人大监督之下的宪制职能,不限于诉讼监督又不同于一般监督。以法律监督权为基本属性的检察权的设置,是分权制衡原理在我国宪政体制下的具体实践,是根据人民代表大会的授权对行政权的监督。因此,检察权的权能范围应当围绕法律监督性质予以扩张。可以看出,关于检察权“限缩”与“拓展”的争论从未停止。检察机关对行政强制措施的实施进行监督,若不能在以法律监督权为基本属性设置的检察权框架内,不仅监督效果大打折扣,甚至会产生检察机关无监督的情形,遑论检察监督宪制机能的发挥。
  (二)检察监督实践面临的多重障碍
  1.检察监督的具体法律规范缺位。作为宪法规定的法律监督机关,由检察机关监督行政强制措施执法活动是较为适宜的。[16]但从当前的监督实际来看,检察机关对侵犯公民合法权益行政强制措施进行监督的法律依据并不完备。检察机关对行政执法活动的监,只能在行政诉讼中发现人民法院作出的行政判决、裁定确有错误时,按照审判监督程序提出抗诉,这种监督参与度有限,力度不足,解决问题缺乏及时性、针对性。我国检察机关对行政违法活动进行监督的法律依据广泛存在于法律、法规和司法解释中,比如《行政诉讼法》《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等。其中《行政诉讼法》11条被理解成对行政检察制度全面监督性质所作的原则规定。然而,仅有原则性的法律规范无法为检察机关监督提供完备的法律依据。一方面,涉及公民人身、财产权益行政强制措施开展法律监督的范围、方式、程序以及处理结果等问题缺少明确的法律依据,检察机关行使法律监督职权的可操作性不强,公民人身、财产权益难以得到及时、实效的保障。另一方面,由于缺乏规范系统的监督规范,一些以会签形式下发的相关规范性文件,强制力不足,影响检察监督的权威性。[17]
  2.检察监督范围不明确。行政强制措施检察监督范围的划定,不仅影响监督效果,而且决定监督的权力边界。首先,行政强制措施范围广泛,如何认定是否属于检察监督的范围呢。《决定》已经对检察机关实施检察监督的对象范围作出限定,即涉及公民人身、财产权益行政强制措施。但不可否认,这一范围的划定仍不够明确。其次,针对涉公民人身、财产权益行政强制措施活动的合法性进行监督无争议,但是否对其合理性进行监督存在争议。根据《行政诉讼法》70条第6项,行政行为明显不当的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。可以看出,法院在一定程度上可以对具体行政行为的合理性进行审查,那么检察机关可否对明显不当侵犯公民合法权益的行政强制措施进行监督呢,需要进一步明确。最后,行政执法机关及工作人员在行政执法过程中存在的违法、违规甚至涉嫌贪污、受贿、渎职等职务犯罪行为是否属于检察监督的范围也未厘清。随着国家监察体制改革的深入推进,检察机关的监督职能迎来重大调整。违法违规采取行政强制措施造成公民人身、财产权益遭受重大损害的,究竟由检察机关进行法律监督还是由监察委进行监察监督,同样需要进一步厘清。
  3.检察监督手段的局限性。行政强制措施检察监督涉及行政权和检察权两大权力的运行,属于公权力之间的监督。由于对侵犯公民合法权益行政强制措施的检察监督制度尚在建构之中,实践中检察机关的监督手段有限,且缺少刚性,监督效果不明显,造成相似问题频发。其一,监督手段有限,无法体现其约束力。根据行政强制措施违法程度的轻重不同,以及程序违法、实体违法的类别不同,检察监督的方式包含检察提醒、纠正意见、纠正违法通知书、检察意见和检察建议。检察提醒、纠正意见、检察意见和检察建议等均属于柔性监督手段,采用“提醒”“意见”“建议”等用语,约束力有限。其二,检察机关发现行政机关在行政执法中存在违法行使行政强制措施的情形时,往往只是口头提出纠正意见或以发送纠正违法通知书等方式提醒其纠正。这种监督缺乏法定强制力。通知书发出后,检察机关的监督职责就告一段落,存在“只发不管”的情况。[18]其三,行政强制措施作出机关消极对待检察机关的监督处理意见,监督意见常常得不到回馈,严重影响监督效果。
  4.过程检察监督存在罅隙。根据检察机关介入行政强制措施执法活动时间的不同,检察监督存在结果监督和过程监督。结果监督,指在行政强制措施实施完毕以后,检察机关依职权主动发现违法或根据当事人的申请监督而介入调查以纠正行政违法行为的监督。过程监督,检察机关依职权或依当事人申请,参与到行政强制措施实施过程之中。涉公民人身、财产权益行政强制措施的检察监督偏重于从结果端进行监督,忽视了对行政强制措施执法活动本身的过程监督。首先,结果监督会导致监督的滞后、错位,继而影响法律监督效果的发挥。[19]前已论及,行政强制措施的滥用,往往会对相对人的人身、财产权益造成难以弥补的损失。如限制人身自由行政强制措施的滥用造成的损害包括身体的伤残、伤痛,心理上的伤害和名誉上的败坏。[20]对于违法或者违规的行政强制措施,若只进行结果监督,可能会造成损失的扩大,而这些损失在过程监督中则是可以有效避免的。其次,结果监督还可能造成监督程序无法启动。涉及公民人身、财产权益行政强制措施的相对人往往处于弱势地位,不敢或者不愿意向行政机关提出异议,提起复议或诉讼以寻求救济,检察机关难以介入并掌握该项执法活动的实体及程序细节,无法对其实现有效监督。
  三、我国行政强制措施检察监督的现有理念
  (一)合法检察监督
  检察机关依法对行政强制措施进行监督,以保证行政机关及其工作人员依法、合理行政。合法检察监督具体包含两方面的内容:第一,监督法定。检察机关的监督活动有明确合法的依据。根据现有法律规定,检察机关对行政行为的监督主要体现在对行政诉讼中错误判决、裁定以及违法情况的监督,对于行政机关的具体行政执法活动进行检察监

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