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【期刊名称】 《法学杂志》
论依宪治国与依法治国的关系
【英文标题】 On the Relationship between Governing the Country According to the Constitution and According to Law
【作者】 姜明安【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 依宪治国;依法治国;宪制;法治
【英文关键词】 governing the country according to the constitution; governing the country according to law; constitutional system; rule of law
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 1
【摘要】

依宪治国与依法治国均是新时代我国的治国方略,二者具有紧密的联系,也有一定的区别。依宪治国主要确定治国理政的基本模式,依法治国主要确定治国理政的途径、手段;依宪治国为依法治国确定目标、方向,依法治国为依宪治国提供保障;依宪治国主要解决国家权力的配置方式以及国家权力与公民权利的宏观设计问题,依法治国主要解决国家权力的具体行使方式以及公民权利具体实现途径的问题;依宪治国和依法治国都要求执政党依宪执政,但依宪治国与执政党依宪执政有更密切的联系;依宪治国保障机制的主要方式是特设的合宪性审查制度,依法治国保障机制的主要方式是一般的合法性审查制度。

【英文摘要】

Governing the country according to the constitution and governing the country according to law are the strategies of China in the new era. The two have close ties and certain differences. Governing the country according to the constitution is mainly the basic mode of governing the country, and governing the country according to law is mainly to determine the ways and means of governing the country; Governing the country according to the constitution is the goal of governing the country according to law, and governing the country according to law provides guarantee for governing the country according to the constitution; Governing the country according to the constitution is mainly to solve the problem of the allocation of state power and the macro design of state power and civil rights, and governing the country according to law is mainly to solve the specific form of state power and the specific ways of realizing civil rights; Both governing the country according to the constitution and governing the country according to law require the ruling party to be in power according to the constitution, but the former has a closer relationship with the ruling party ’ s constitutional rule; The main way to protect the country according to the constitution is the Ad hoc Constitutional Review System, and the main way to protect the country according to law is the general legitimacy review system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1254196    
党的十八大以来,习近平总书记多次强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。[1]
  什么是依宪治国?为什么说坚持依法治国首先要坚持依宪治国?依宪治国与依法治国是什么关系?怎样在治国理政的整个过程中始终坚持依宪治国和依法治国?这些问题是我们在推进中国特色社会主义建设、实现中华民族复兴的伟大事业进程中必须认真研究和回答的重要问题。
  一、依宪治国的含义与意义
  依宪治国,从字面含义上讲,是依照宪法治理国家。依宪治国作为一种治国理念和治国方略,其含义和意义包括以下四个方面:
  (一)控制国家权力,把国家权力关进宪制的笼子里
  依宪治国的基本目的即在于创建宪制机制,而宪制机制的基本功能即在于限制国家权力,防止国家权力滥用。孟德斯鸠指出,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。[2]人类共同体制定宪法,就是要创制这样一种“以权力约束权力”和“以权利制约权力”的机制,设置权力行使的“界限”,以避免权力自我膨胀和权力滥用。这种为国家权力设置“界限”以约束和制约权力的制度机制就是宪制。依宪治国就是要保障国家权力在宪制机制下运作。我国是中国共产党领导的人民当家作主的社会主义国家,但是人民当家作主也需要人民委托“公仆”组成的国家机构行使国家权力,代表人民管理国家事务。既然存在行使国家权力的国家机构及其“公仆”,就存在权力滥用的风险,就需要以依宪治国的宪制对之加以制约。
  (二)保障人权,维护和促进公民权利的实现
  早在200多年前,法国国民议会通过的《法国人权宣言》宣示,“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫”。[3]现代法治国家之所以要制定宪法,因为宪法的基本功能是保障人权,保障公民的权利和自由。宪法限制制约国家权力、防止权力滥用的目的之一也是保障人权,保障公民的权利和自由。例如,我国《宪法》设专章规定公民的基本权利和自由(虽然该章同时也规定了公民的基本义务,但最主要最核心的内容是规定公民的基本权利和自由),其中第33条明确宣示,“国家尊重和保障人权”,中华人民共和国公民依宪依法享有的各项权利和自由不可侵犯。[4]因此,依宪治国意味着保障人权,维护和促进公民权利和自由的实现。
  (三)推进法治,提高国家治理能力
  宪法除了限制国家权力和保障公民权利的基本功能和作用外,另一项重要功能和作用是推进法治,改进国家治理,实现国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系的现代化要求国家机构的科学设置和国家权力的科学配置,国家治理能力的现代化要求国家权力行使的规范化、科学化和法治化。而要实现这样的目标,则必须通过宪制确定和保障法治。没有法治,国家机构的科学设置和国家权力的科学配置均不可能;没有法治,更不可能有国家权力行使的规范化、科学化和法治化。正因为如此,我国《宪法》以明确的刚性条文设置了严格的法治原则:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。[5]显然,依宪治国的重要意义之一在于通过推进国家治理的法治化实现国家治理的现代化,以提高国家治理能力。
  (四)保障国家的全面、协调和可持续发展
  保障国家经济、政治、社会、文化、生态的全面、协调、可持续发展是中国特色依宪治国的重要内容。我国在不同时期制定的宪法[6]通常在序言中确定国家在一个时期发展的主要目标和任务,要求全体国民在该时期内努力奋斗,全力实现。宪法确定国家发展的主要目标和根本任务有利于保持国家发展的稳定性、连续性和凝聚国力民心,推进国家的发展和进步。例如,我国1954年《宪法》在序言中宣示:“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成,这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化,逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”[7]1982年《宪法》的序言确定:“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。……逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”[8]2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法修正案》根据我国已进入“中国特色社会主义建设新时代”的现实国情,将我国新时代的国家发展目标和任务修正为“沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。……逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”。因此,我们今天提出依宪治国,就是要遵循宪法确定的国家发展目标和任务,推动国家在各个方面、各个领域全面、协调和可持续发展,即保障“四个现代化”同时推进、“五大文明”协调发展。
  二、依宪治国与依法治国的关系谨防骗子
  (一)依宪治国主要确定治国理政的基本模式,依法治国主要确定治国理政的途径、手段
  作为依宪治国准据的宪法,是国家的根本法,其首先规定的是国家的国体、政体和根本制度,[9]如人民主权和人民代表大会制度、中央和地方国家机构职权划分制度、民族平等制度、社会主义市场经济制度、人格尊严和人权保障制度等。[10]这些根本制度决定国家公权力主体治国理政的基本模式。依宪治国要求任何执掌国家公权力的机关、组织或个人均不得做出任何有违或有损宪法确定的国体、政体和根本制度的行为。其次,宪法规定国家机构的设置,确定国家机构的职权划分。国家机构的设置和国家机构的职权划分同样决定国家公权力主体治国理政的基本模式。依宪治国要求任何执掌国家公权力的机关、组织或个人不得在宪法规定的国家机构外另设机构或行使宪法或宪法性法律未授予的职权。
  而作为依法治国准据的法律,其主要规定治国理政的具体制度。如立法法规定立法权的划分,立法原则,立法的起草、审议、通过程序,立法解释,立法效力位阶和适用规则,以及对立法的监督等;[11]行政法规定行政主体、行政行为、行政程序、行政法制监督、行政责任和行政救济等;[12]司法法规定人民法院、人民检察院的组织、司法权管辖划分和运作原则、刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的程序以及司法裁判的执行等。[13]立法法、行政法、司法法等各种法律分别确定各种国家公权力主体治国理政的途径、方式、手段。依法治国要求国家立法机关依法立法,要求国家行政机关依法行政,要求国家监察机关依法监察,要求国家司法机关依法司法。当然,依法立法、依法行政、依法监察、依法司法也是依宪治国的要求,因为法律从属于宪法,任何法律都必须与宪法相一致,不得与宪法相抵触。
  (二)依宪治国为依法治国确定目标、方向,依法治国为依宪治国提供保障
  习近平总书记之所以一再强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国,其重要原因就依法治国需要依宪治国确定目标、方向。我国宪法确定的依法治国的目标和方向可以概括为“五个坚持”和“五大文明”。“五个坚持”是坚持中国共产党的领导,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持改革开放。“五大文明”是物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明。[14]如果离开这“五个坚持”和“五大文明”,我国法治建设就会失去中国特色,就会偏离正确的方向。
  同时,我国宪法确定的目标、方向又必须通过各个地方、各个领域依法治国的实践去落实,去保障。没有各个地方、各个领域的依法治国实践,宪法确定的目标、任务就不可能实现,依宪治国就会成为空洞的口号,宪制就只能是文本的设计和美好的蓝图,而不能化为“善治”的现实。
  (三)依宪治国与依法治国分别对国家权力的配置与行使进行了宏观与微观设计
  依宪治国与依法治国在规范治国理政,构建良法善治的治国模式方面,其总的功能、作用是一致的。然而二者在具体功能作用上却有着一定区别。这些区别源于宪法和法律规定内容的差别。宪法在治国理政方面,通常规定的是各国家机构的性质、地位和基本的职责职权,以及公民的基本权利、义务;而法律通常规定的是各国家机构、政府部门的具体职责、权限和行使权力、履行职责的方式,以及公民相对于各个不同领域国家公权力的具体权利、义务。例如,我国《宪法》第3章分别规定了全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、监察委员会、人民法院和人民检察院的性质、地位和各自的基本职责、职权。《宪法》第2章规定了公民相对于国家公权力所具有的各项政治权利和自由,如人格尊严权、选举权和被选举权、言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,以及对于任何国家机关和国家工作人员的批评、建议、申诉、控告、检举权等。[15]为了保证宪法关于国家机构治国理政基本规范的实现,国家制定了《人民代表大会代表法》[16]《监督法》[17]《国务院组织法》《监察法》《地方组织法》[18]《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等;为了保证宪法关于公民基本权利,特别是政治权利、人身权利和经济社会权利的实现,国家制定了《选举法》《集会、游行、示威法》《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》等。由此可见,宪法和依宪治国解决的是治国理政宏观上的宪制和法治设计问题,法律和依法治国解决的是治国理政具体实施层面的宪制和法治的运作问题。
  (四)依宪治国和依法治国都与执政党依宪执政有着密切的联系,但依宪治国更多地取决于执政党依宪执政
  在我国,依宪治国和依法治国都与执政党依宪执政有着密切的联系,执政党依宪执政对于依宪治国和依法治国有着决定性的作用。在中国,党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。无论在何地何部门,国家机关的依宪治国和依法治国都在很大程度上取决于所在地方所在部门的党委党组织的依宪执政。所在地方所在部门的党委党组织如果不坚持依宪执政,要实现所在地方所在部门的政府、政府部门和其他国家机关依宪治国和依法治国,即使不是不可能的,也会是极其困难的。相对于依法治国,依宪执政与依宪治国有着更密切的联系。因为依宪治国更多地涉及高层级国家机关依宪对国家进行宏观顶层设计,依宪决定国家治理的基本方针政策,而对国家进行宏观顶层设计和决定国家治理的基本方针政策必须由党中央把关掌舵,故党中央的依宪执政直接决定着国家机关的依宪治国。在这个意义上,我们也可以说,执政党依宪执政就是中国特色的依宪治国的组成部分。
  (五)依宪治国保障机制的主要方式是特设的合宪性审查制度,依法治国保障机制的主要方式是一般的合法性审查制度
  无论是依宪治国还是依法治国,都必须有对违宪、违法行为的审查和责任追究机制,即宪法和法律的保障机制。没有这种保障机制,依宪治国和依法治国都只能是停留在口号和宣示层面,不可能化成治国理政的实践,不可能在国家公权力的实际运作中落实。正因为如此,我国《宪法》明确规定,对任何国家机关和武装力量,任何政党和社会团体、企业事业组织的一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。[19]根据《立法法》和《行政诉讼法》的规定,我国由全国人大常委会承担行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的合宪性审查职责(由全国人大宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常委会工作机构进行初审),由各级人民法院承担行政行为合法性审查职责。[20]世界各实行宪制和法治的国家也都设有宪法保障机制(或称违宪审查机制或合宪性审查机制)和法律的保障机制(或称违法审查机制或合法性审查机制),但此两种机制的运作主体是不同的。违法审查(即合法性审查)的主体通常为普通法院或行政法院,[21]违宪审查(即合宪性审查)的主体通常为特设的宪法法院、[22]宪法委员会[23]或者国家最高法院。[24]依宪治国的保障机制(其主要方式是特设的合宪性审查)和依法治国的保障机制(其主要方式是一般的合法性审查)之所以有这种区别,其缘由即在于宪法和依宪治国的性质、功能不同于一般法律和依法治国的性质和功能。
  三、我国依宪治国的主要特色
  (一)突出加强党的领导,既强调依宪治国和依法治国必须坚持党的领导,又强调党的领导必须依靠宪制和法治
  中国特色依宪治国的另一重要特色是正确处理党的领导与依宪治国和依法治国的关系:既强调依宪治国和依法治国必须坚持党的领导,又强调党的领导必须依靠宪制和法治。强调依宪治国和依法治国必须坚持党的领导的理由和根据可以概括为以下四个方面:其一,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义宪制和法治最根本的保证;其二,把党的领导贯彻到依宪治国、依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验;其三,我国宪法明确确立了中国共产党的领导地位;其四,坚持党的领导,是社会主义宪制和法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依宪治国、依法治国的题中应有之义。[25]
  中国特色的依宪治国之所以在强调必须坚持党的领导的同时还强调党的领导必须依靠宪制和法治,其理由和根据可以概括为下述五个方面:其一,中国共产党是执政党,直接行使一定国家公权力。在国家治理现代化的条件下,执政和行使国家公权力必须以宪制和法治为基础。其二,中国共产党是带领人民实行人民民主,并在党的内部实行党内民主的党。人民民主和党内民主都必须以宪制和法治为保障。其三,中国共产党是不断推进国家改革开放,以实现中华民族复兴伟大事业的党。这一伟大事业必须在宪制和法治的指导和指引下进行。其四,中国共产党是坚持政治文明,坚决反对腐败,反对滥用权力的党。反腐败和扼制滥用权力都必须以宪制和法治作为基本路径。其五,中国共产党是有着执政60多年正反经验的党。历史经验告诫我们,党必须依靠宪制和法治执政,必须依靠宪制和法治领导。[26]
  (二)突出以人民为中心,既强调保障人民政治权利,又强调保障人民社会经济权利果然是京城土著
  宪法的重要功能是宣示人民权利和保障人民权利。宪法是人民权利的保障书。在宣示和保障公民权利方面,我国宪制和西方国家宪政有重要区别,西方国家宪政只强调保障公民政治权利,我国宪制既强调保障人民政治权利,又强调保障人民社会经济权利。这一特色既体现于我国宪法的文本上,又体现于我国依宪治国、依法治国的实践中。
  我国现行《

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