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【期刊名称】 《法学杂志》
涉诉信访听证的评估与评估标准
【英文标题】 On the Evaluation and Evaluative Standard of Petition Hearing Related to Lawsuit
【作者】 黄凤兰刘荣军【作者单位】 北京师范大学法学院北京师范大学法学院
【分类】 司法制度
【中文关键词】 涉诉信访听证;司法听证;评估与评估标准
【英文关键词】 petition hearing; judicial hearing; evaluation and evaluative standard
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 76
【摘要】

涉诉信访听证在我国从一个概念演变成一个原则,再从一个原则外化为程序规范,最终转化为司法实践,这中间经历了十余年的发展历程,各地、各级法院为践行涉诉信访听证所作的努力取得了一定的社会效果。然而法院之间各自为政,统一性和法治化缺乏仍是目前涉诉信访听证面临的最大困扰。我国涉诉信访听证现状与问题亟待评估,探索一条科学评估的标准,明确涉诉信访听证的未来发展,实现涉诉信访听的法治化是理论界与实务界的当务之急。

【英文摘要】

Petition hearing related to lawsuit evolved from a concept to a principle and then into a procedural norm, and finallyhas been converted into judicial practicein China. This processhas gone throughmore than ten years. It is widely recognized that different levels of people’s courtsall over China have been making great efforts to practice these hearings, and it, therefore, has achieved some social effects. The lack of unity and rule of law between people’s courts, however, constitutes the biggest problem of the petition hearing related to lawsuit. Evaluation of the status quo and problems of the hearings in China is urgently needed. It is a top priority to explorethe standard for scientific evaluation, clarify the future development of the hearings, and re- alizerule of law in the hearings in theoretical and practical realm.

【全文】法宝引证码CLI.A.1254193    
涉诉信访是指当事人专门针对人民法院的审判、裁判、执行等司法活动或决定而提起的申诉行为,[1]亦或当事人针对人民法院、在行使正常诉讼权利之外进行的各类投诉、申诉、抗议等信访活动。[2]涉诉信访听证是指借助听证程序,由法院组织信访人和相关人员,通过质询、辩论、评议、合议等方式,进一步查明事实,辨明是非,分清责任,依法处理涉诉信访问题的活动。[3]听证程序的介入对于推动涉诉信访公开、平复涉诉信访人情绪、化解纠纷、息诉服判具有不可忽视的重要意义。
  2005年是我国涉诉信访听证制度起步元年。经过十余年间上至中央政法委、最高人民法院,下至各级人民法院的巨大努力,作为一项法律制度,涉诉信访听证本身的规范建设和司法实践都取得了长足进展,为信访人借助信访听证以其可以感知的方式感受司法公开、公正、公平提供了平台。然而,从笔者的研究情况看,涉诉信访听证制度的实施状况和实际效果均与当初的预期存在一定距离。为避免其落入行政听证的尴尬境地,我们应该对涉诉信访听证展开评估,为改革和完善该制度奠定理论和实践基础。
  一项法律制度建立及其施行的评估点应如何划定,并没有一个统一的说法。在我国,由于不同形式的法的生命周期不同,对其进行评估时通常都有一个1~5年实施年限的要求,如评估一项地方性法规所需的实施年限一般是5年,而评估一项地方政府规章的实施年限则一般为3年。[4]以此类推,以5年为一个评估周期计算,已实施十余年的涉诉信访听证制度从规范立项到成文、实施,人财物投入之大可想而知,评估工作也早就应该提到议事日程。2008年《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》也明确了开展法院审理案件质量评估工作的重要意义,[5]在所列举的11个“审判效果评估指标”中,信访投诉率、重复信访率、公众满意度与信访听证关联度最高,彼此相互依存,相互影响。在这样的大背景下,对涉诉信访听证进行评估以决定涉诉信访听证的未来发展,十分必要。
  一、涉诉信访听证具有不可替代性
  理论界和实务界对涉诉信访听证的法律价值一直争议不断,对其有悖于司法独立、俨然成为“第二法庭”的质疑从未停歇。一些负面评论和讳莫如深的态度为人们接纳涉诉信访听证设置了障碍。
  笔者根据对我国地方法院涉诉信访办理流程[6]的梳理,大致勾勒出涉诉信访从立案到结案的基本路径。第一,信访人提起信访请求,主要方式是网络信访、书信传真、电话信访、视频信访、面对面信访,将其记录在案。第二,立案审查,立案信访庭对是否属于本院管辖范围进行审查,包括形式审查和实质审查,主要是对信访诉求进行“诉”“访”分类。第三,若属于“诉”的范畴,一般对信访人进行释明并引导至其他途径处理。第四,若属于“访”的案件,则按照“访”的处理程序推进,能当场处理的,交由接访人员和接访领导处理,信访事项终结。第五,案件不能当场处理的,转交案件承办部门(相关庭室)挂账督办。第六,信访案件交由原案件承办人或其他人员处理,一般为原办案部门或原办案法官对原案件进行调查核实。第七,承办人须在法定期限内办结案件并答复信访人。第八,信访人对复查结论不服,一般要举行听证会,根据听证结论,作出结案报告,信访终结。第九,对符合法定条件的涉诉信访案件,由立案信访庭向上级法院申请报批,案件归档。
  该流程的特征有二,其一是封闭性。信访是信访人参与法院复核、重查案件的重要路径,但案件处理全程没有一个可以让信访人参与的环节,这与司法公开相悖。其二是有悖于程序公正原则,即英国自然公正原则中“不能作自己案件的法官”的要求。信访承办部门及其人员既是信访案件的原裁决者,又是此次信访的被诉对象,还是案件重新调查核实的承办人,“运动员”与“裁判员”多重身份集于一身,公正性确难体现。
  2014年中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导人法律程序工作机制的意见》提出“诉”“访”分离,将信访排除在诉讼程序以外,意味着三大诉讼法强调的司法公开原则、参与原则均无法及时对接到信访工作中,涉诉信访处理程序的内部循环成为这种不公开的形象写照。最高人民法院院长周强在2014年召开的全国法院信访改革暨诉讼服务中心建设工作会议中曾着重强调打造阳光信访,把公开作为解决影响涉诉信访工作良性发展的重要突破口,实现信访流程管理与审判流程管理的“无缝对接”。现在来看,对接的抓手无疑就是涉诉信访听证。借助听证,让信访人介入案件重审流程,信访人的观点不一定被采纳,但其表达意见的权利一定要给予尊重,从而实现程序公正。在实质正义分配难以达成共识的多元社会中,程序是一个替代性分配标准,可以吸收不满、获得认同、实现正当性的生产和再生产。对于利益与观念等分歧剧烈的涉诉信访,程序的正当性图景具有很强的吸引力。[7]刑事诉讼的“庭前听证”正是源于非诉讼化导致的非对抗性而饱受诟病,才有了后来为增加参与环节、促进不起诉决定形成过程的公开所进行的改革措施。听证程序的介入使诉讼参与人和群众了解了检察机关作出不起诉决定的具体理由和依据,消除了对检察机关“秘密结案”“暗箱操作”的误解与担忧?[8]
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  二、涉诉信访听证的程序规范建设及其特征
  涉诉信访听证法律制度建设经历了一个从原则建立到具体程序规范构建的过程。2005年中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》出台,第一次在国家层面的规范性文件中确立了涉诉信访听证,拉开了我国涉诉信访引入听证程序的序幕。之后经过2009年最高人民法院若干法律文件的确认,2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》的出台,“公开”“参与”“监督”正式成为涉诉信访听取公众意见的重要指导原则,涉诉信访听证的程序规范建构也同步展开。与以往不同的是,此番涉诉信访听证的程序搭建是自下而上的,地方人大和地方法院率先行动。在笔者收集、分析的若干地方相关规范性文件中,[9]其努力就涉诉信访听证原则、适用范围、听证主持人与参加入、信访人在听证中的权利与义务、听证程序的启动、听证的具体步骤、听证结论的法律效力等予以界定的尝试非常值得肯定,为涉诉信访听证的法治化做出了重大贡献。其突出特点主要有:
  (一)涉诉信访听证的法律渊源形式多样
  在中央层面,主要是中央政法委对涉诉信访听证予以了界定和规范。在地方层面,有以地方人大制定地方性法规的形式出台相关规范文件,有以地方政法委名义出台法律文件,有以地方高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院的名义出台法律文件;有些是在涉诉信访的规范中将听证作为一个环节加以规定,有些则专门针对涉诉信访听证加以规范。制定主体多样、层级不同导致法律文件名称多样,“暂行办法”“操作办法”“规定”“实施细则”“工作规程”“意见”等不同用语混用,法律层级低、法律渊源统一性相对欠缺。
  (二)涉诉信访听证具体程序设计上差异大
  1.涉诉信访听证的适用范围存在差异。有些文件概括式划定涉诉信访听证的适用范围,“信访人要求听证或各级党委政法委、政法部门认为需要听证的涉法涉诉信访案件,可以举行听证。申报认定涉法涉诉无理访案件的应当举行听证。”[10]有些则是以概括与列举相结合的方式对涉诉信访听证的适用案件予以明确,在原则规定外,进一步明确“采用其他方式不足以解决实际问题的下列案件,可以组织听证……”。[11]在听证适用的具体事项列举上,“重大、复杂、疑难的信访案件”“涉及人数众多、群众反映强烈的信访案件”“多次重复上访以及在社会上有重大影响的涉诉信访案件”“启动涉诉信访终结程序后,信访人仍不息诉的信访案件”“有可能引发大规模群体访或越级访的信访案件”“申诉、申请再审案件经审查具备听证条件的案件”“对案件事实认定和裁判结果争议较大的信访案件”“由上级交办、督办的信访案件”“涉及重大、敏感性、群体性的案件”等表述,无论在案件归类的科学性上还是在概念的严谨性上都明显不足,表述口语化倾向突出。
  2.涉诉信访听证程序的启动方式存在差异。上述大多数规范虽然基本能够涵盖依申请和依职权两种启动方式,但在具体方式设计上,其重点还是有所区别。有些只规定依职权的听证启动方式,将法院和法官的主观判断作为听证可否启动的决定因素,“信访法官经审查认为需要听证的案件,报庭长审批后由合议庭组织听证”,法院“经初步审查认为原判可能有误的,组织信访听证”“由办理部门视具体情况采取公开答复、公开听证、公开审理、公开训诫、公开执行等方式进行处理”“人民法院可以根据需要举行信访听证”。[12]多数文件还是给予了信访人更多选择的机会,“当事人要求进行听证或者院领导认为有必要进行听证的,由立案庭组织有关人员召开听证会”,[13]此举把当事人诉求和法院的决定放在了同等地位上予以考量,其积极意义不容忽视。然而,值得注意的是,在众多规范性文件中,不论是针对依职权启动听证程序还是依申请启动听证程序,“可以举行听证”用语的使用频率远高于“应当举行听证”的使用频率,使得听证程序启动的不确定性大大增加,使借助听证搭建信访人与法院之间交流平台、平息信访纠纷的努力大打折扣。正是信访听证的可选择性而非必须性,使得信访听证沦为“工具”的倾向性日渐显现。[14]
  3.涉诉信访听证的法律效力规定有差异。涉诉信访听证的法律效力主要体现在听证结论对涉诉信访案件的处理究竟能产生何种程度的法律影响上,即听证笔录的法律价值如何。在这个问题上,众多规范性文件的表述或语焉不详或只字不提。“将听证结论转化为案件处理结果,使其具有法律效力”[15]的提法算是态度最为明确的表达了,相比较“听证部门应当根据评议结论向相关单位提出处理意见”、利用“听证会等方式参与涉诉信访的矛盾化解工作”的规定,更多的规范性文件只是提及“听证笔录”一词或“举行听证会”,除了要求充分听取信访人或其代理人的陈述、如实作好听证笔录、让当事人核对后签名外,再无任何关于听证笔录、听证会法律效力的只言片语。“案卷排他原则”要求裁决只能以案卷作为依据,不能在案卷以外,以当事人所未知悉的和未论证的事实作为依据,……如果裁决不以案卷为依据,则听证程序只是一种欺骗行为,毫无实际意义。[16]听证意见在多大程度上对信访案件的解决产生影响,既能让信访人话语权得以实现,又能让法院与信访人对纠纷案件达成共识,一个重要的考核标志就是置听证笔录于何地位。信访人借助听证笔录应有的法律功能由外而内将自己的意见向法院渗透、施加影响,直至得到有效回馈,让信访纠纷得以化解,这不仅是信访听证追求的目标,也是信访听证的价值所在。听证笔录作为听证论辩的事实和认定证据的客观记载,应成为案件处理机关作出最终决定必须遵循的依据。[17]如果缺乏信访听证笔录的约束,信访听证是否还值得期待就是个问题了,在这一点上现行规范设计的含糊其辞一定程度上造成了涉诉信访听证在当下的尴尬境地。
  (三)涉诉信访听证与司法听证的衔接有欠缺
  司法听证是指在司法诉讼程序中,为了获取或证实针对某一事实和法律问题的有关材料或意见,法院听取有关当事人的陈述,以审查证据和证人的一项程序。[18]近年来,从立法到司法解释、从司法实务界法学理论界都对司法听证青睐有加,在理论基础、法理依据等方面为其必要性、可行性提供了论证,并推动司法听证从概念走向实务,最终形成法律规范,为诉讼当事人参与诉讼程序、发表意见搭建了平台。在立法层面,新修改的我国《刑事诉讼法》增加了“庭前听证”;[19]在司法解释层面,2010年最高人民法院《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》规定了“再审听证”,[20]2007年《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》19条提出了“再审听证”和“执行听证”。[21]在法律实务层面,最高人民法院就澳大利亚公民邱维廉与香港拉律达南国际管理服务有限公司劳务费纠纷申诉案举行了听证

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