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【期刊名称】 《法学杂志》
生态环境损害复合救济模式探析
【英文标题】 Research on the Composite Remedy Mode of Ecosystem Damage
【作者】 麻昌华郭晓虹
【作者单位】 中南财经政法大学法学院中南财经政法大学
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 生态环境损害;损害赔偿;生态环境保险;生态环境损害储备基金;复合救济模式
【英文关键词】 environment damage; damage compensation; environment insurance; environment reserve fund; the composite remedy mode
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 42
【摘要】

生态环境损害的复杂性和严重性决定了对其救济仅依靠侵权模式或某种单一的社会化救济工具存在较大困难。结合法律工具、市场工具、政策工具的优势,以分担损失、分散风险为核心,在不对任何主体造成毁灭性负担的前提下平衡经济发展与环境保护的矛盾,是解决当前损害救济中存在的赔付不到位、财政负担过重、预防措施弱等问题的可行路径。

【英文摘要】

The complexity and seriousness of environment damage determine the difficulty of relying on Torts or a single social remedy tool for remedies. This paper demonstrates that the feasible way is to combine the advantages of legal tools, market tools, and policy tools to share losses and diversify risks. Balance the contradiction between economic development and environmental protection without causing a devastating burden on any subject, and solve the problem that the current damages are not in place, the financial burden is too heavy, and the preventive measures are weak.

【全文】法宝引证码CLI.A.1254194    
联合国环境规划署调查表明,生态环境威胁正在世界多地加剧。[1]当前环境污染已经给我国造成了巨额经济损失,[2]相关群体性事件频发。[3]近年来党中央在政策性文件中以前所未有的高度和频度提出了生态环境保护的目标。
  生态环境损害的严重性和复杂性决定了单纯依赖侵权损害赔偿存在诸多问题。实践中生态环境侵权案件立案难、胜诉难、胜诉后执行难,大量纠纷无法通过诉讼途径妥善解决,最终的结果是受害人得不到足额救济、生态环境本身的损害亦得不到及时修复、国家在解决后续问题上财政支出甚巨却收效甚微。在侵权责任体系应对损害赔偿乏力的现状下,探索新的生态环境损害救济模式就成为理论研究的重要课题。
  理论界既有研究多关注建立生态环境损害社会化救济措施的必要性,[4]或单纯讨论建立环境保险制度的价值与引进途径,[5]也有学者提出了构建环境补偿基金的建议。[6]这些研究注意到了民事侵权制度之外其他赔偿方式的补充工具意义,忽视了前述措施在补充侵权救济之余仍存在疏漏。截至目前,尚无学者从建立一个整体的损害救济模式的角度出发,协调和衔接不同赔偿工具的优势与互补之处,以取得复合价值为目的进行研究。笔者分析了当前生态环境损害赔偿面临的问题,尝试构建一套由多种救济方式构成,相互间分工明确又互相契合的复合救济模式,[7]弥补传统制度中单纯依赖民事侵权责任制度之不足,调整制度间抵牾,为生态环境问题的全面解决提供可行性方案。
  一、构建复合救济模式应对生态环境损害的必要性证成
  可用于损害救济的工具均有其优缺点。基于市场的保险在效率和动态激励效果方面更有效,但其覆盖范围有限;而法律措施与政策监管能够提供针对性和效力更强的措施,且在政治上更加可行,却受制于行为人赔偿能力的限制。由于没有单独的最佳措施,妥善的方法是寻求最佳的工具组合。[8]环境成本分配固有的复杂性以及所涉及的巨额资金需求,意味着需要一个简化的操作性强的救济模式,以便处理生态环境救济的成本分配和风险分散,保障受害者得到及时足额的赔付、生态环境得到全面的修复与保护。生态环境的损害救济既要依靠法律手段,也要依靠市场手段和政策手段,复合救济模式应当充分协调三种手段发挥复合工具优势。
  (一)建立生态环境损害复合救济模式的理由
  生态环境侵权纠纷仅通过民事诉讼途径救济难度大、代价高且效果不佳。首先,有相当一部分生态破坏与环境污染造成的损害并非行为人故意为之,甚至在当时的立法中并不属于违法或违规行为,其产生可以说是经济发展的必然结果。生态环境损害经过漫长的积累期后,侵权企业可能已不复存在,出现责任主体灭失、责任无从追究的情形。其次,生态环境损害的受害者人数众多但力量分散,面对实质性的诉讼成本和败诉风险,很大一部分受害者可能永远不会有起诉的动机。再次,受害人大多为抵御风险能力和诉讼能力较差的普通民众,与侵权企业地位悬殊。生态环境纠纷往往涉及面广、赔偿责任巨大、矛盾冲突尖锐,事关地方政府利益,易受行政权力影响。受害人在不同于其他诉讼的压力和风险下很难获得合理、有效、全额的救济。
  生态环境损害的产生和赔付会对经济发展造成一定的负面影响。经济发展和生态环境保护这对在一定时期必然存在的矛盾,关注其任何一方都要衡量对另一方面的影响,以平衡二者关系。企业在生态环境侵权发生后的巨额赔付对竞争力的影响及可能导致的破产,削弱了其从事经济活动的动力。作为一般债权的环境侵权责任在破产中并非优先受偿债权,即使将侵权公司的全部财产用于赔偿,也难以弥补受害者的损失。目前我国对生态破坏与环境污染造成的损害在企业有限的民事侵权赔偿之外,更多依赖于政府以事后财政拨款救济的方式弥补,这一方面违背了自由市场原则,另一方面也造成了对纳税人的不公平,更具有临时措施共有的不确定性。法小宝
  总的来说,目前的救济方式一定程度上使受害人的权益得不到救济,生态环境本身的损害也无从修复,还影响了经济发展,给国家带来了极大的财政负担和不稳定因素。笔者认为,解决问题的尝试须被共享机制所取代,复合模式可以通过分散风险和提供降低风险的激励措施来解决其负面影响。
  (二)复合救济模式的构成与作用
  复合救济模式是在生态环境损害的救济方案中结合多个模式、形成一个整体框架、以解决生态环境损害中的一般性问题的一个综合模式。复合模式的作用一是分散巨额赔偿风险,使承担风险的主体多样化,不会导致任何一方或者整个经济系统遭受无法承受的财务困境,维持经济和社会发展的稳定性。二是全面救济因生态环境损害导致的人身及财产损害赔偿和生态环境本身损害修复,解决目前受害人得不到足额赔偿、企业面临潜在重大生产风险、生态环境本身损害难以被救济的问题。复合救济模式可分为法律工具、市场工具和政策工具,分别对应以民事侵权责任为主的法律责任、生态环境责任保险及国家生态环境损害储备基金。三种工具以界分责任领域为基础,以覆盖生态环境损害产生的全部赔偿和修复责任为目标分工协作。
  生态环境损害救济的根本性要求是如何在不对参与其中的三类主体中的任何一方造成毁灭性负担的情况下,支付人身损害、财产损害和生态环境本身损害赔偿所需的巨额费用。比较有效的方法是在风险近似的各方之间进行风险分担,因为每一方都倾向于面对更大的细分损失的可能性,而不是面对可能性较低的整个损失。[9]侵权企业是生态环境损害的主要实施者,其侵权行为是在获取经济利益过程中产生的。在获利时对他人和社会造成损害的情况下,承担与其过错相应的责任符合法律的公平价值,因而侵权企业应当是生态环境损害赔偿责任的主要承担者。企业的经营行为同时也是一种社会行为,政府在其中也是利益相关方,在损害是合法产生、情况危急或无法查明真正侵权人等特殊情况下,政府的公共性质决定了其承担相应责任的义务。政府通过政策措施和主导生态环境损害储备基金的管理与运用行使其公共管理和最后的守门人职责。若短期内想要获得足够面临赔偿风险的金额,单纯依赖损害储备基金可能会给企业尤其是中小企业造成极大的资金压力,或需要国家加大财政投入填补空缺。然而,没有保险参与下的储备基金设立成本将十分高昂,因而储备基金应当与更具风险分散和资金统筹能力的保险结合起来共同发挥作用。生态环境损害责任保险的购买是为了强化侵权企业的赔偿能力,以分期支付较低金额保险费的代价抵御未来造成巨额损失无力赔付的风险。在生态环境侵权损害发生后,企业承担免赔额内及保险限额外的赔付,保险公司支付剩余赔偿。在保险赔偿金额超过保险累积费用,或该赔偿可能造成保险公司经营困难,以及责任人难以明确或累积的生态环境损害时,由生态环境损害储备基金支付。这种模式既可以充分发挥保险公司和基金管理部门在资金储值增值方面的优势,也可以通过各项预防政策和对企业的激励措施避免和控制生态环境损害的发生,同时还能全方位救济已经产生的损害,降低社会治理生态环境的成本。
  二、复合救济模式的内容与协调
  复合救济模式由作为法律工具的以民事侵权制度为主的各项法律法规、作为市场工具的生态环境责任保险和作为政策工具的生态环境损害储备基金联合构成。三种工具在模式中以互相衔接补充的方式完整覆盖生态环境损害要求的救济。
  (一)复合救济模式的内容
  1.法律工具——侵权责任是复合救济模式的基础。从侵权理论的角度看,生态环境损害赔偿本质上是由侵权企业作为责任承担者提供“使受害者的权益恢复到受侵害前的状态”的一笔资金,或通过其他责任承担方式使受侵害的权益得到填补。侵权责任对生态环境侵权是最直接、最基本的救济,也是其他救济工具的标的或基础,其他方式对受害人的赔偿或补偿并非替代责任,而是强化侵权人赔付能力的一种保障措施。
  侵权法在救济生态环境损害中有很大不足,这也是需要构建复合救济模式的主要原因。传统侵权责任以自然人个体或共同侵权为范式构建,在应对主要由企业为主体的法人侵权中存在困难。生态环境损害造成的人身和财产权益损害因侵害了传统民法肯认的人身权和物权等具有典型排他性和私益性的绝对权而可求偿,但生态环境本身的损害具有公共利益属性,该特性使之无法兼容于传统民事权利,学界尚待为建立环境权的概念做更多的研究和探讨,因而仅通过侵权制度试图全然救济损害是存在局限性的。[10]但也有人认为,将侵权行为者的损害成本转移到保险公司并从那里向公众转移,显然会破坏侵权法本身的激励作用。[11]诚然,侵权责任法通过对侵权行为人课以承担赔偿损害的法律后果对侵害人起到惩罚、警戒的作用,而复合模式对风险的集约管理导致表象上行为与责任的分离,使侵权责任的激励作用被削弱。复合模式可以建立激励措施去遏制企业的道德风险,使逐利的企业在经济和政策制裁的压力下主动采取预防和治理措施。此外,在司法审判中应当坚持侵权法和责任保险及基金补偿的分离原则,即侵权责任的确定与侵权人是否具有责任保险、损害结果能否获得基金赔付互不影响。
  2.市场工具——生态环境损害责任保险的构建。生态环境保险是责任保险的一种,是以被保险人因破坏生态及污染环境应当承担的损害赔偿或修复责任为标的责任保险。保险汇集了类似但非累积的风险,使得不确定性相互抵消,将不确定的大额损失的威胁转化为相对较小的保费支付的确定性,保护潜在的侵权行为人免受毁灭性责任的侵害。[12]生态环境责任保险起源于欧美国家,目前在发达国家已进入较为成熟的阶段,[13]是解决环境损害赔偿最主要的方式之一立法者正在越来越多地采取干预措施来刺激保险市场的运作,被称为“公私伙伴关系”。[14]这项制度也越来越多地在不同法律制度中应用,[15]通常采取政府提供的再保险或政府提供额外补偿的形式。生态环境保险采取的公私伙伴关系源自该种保险的承保风险,人为灾害损失极不稳定,该类保险计划中最常见的财务问题是风险评估困难,保费水平不足以抵御巨额赔付。[16]极高的承保风险带来了提高保费的要求,与投保企业尽可能降低经营成本的经营目标发生冲突,这通常会导致保险公司或投保企业产生获取政府补贴的需求。在复合模式中,这种需求体现为,在模式建立初期,尤其是保险不完备的情况下,[17]极端事故发生后,保险公司的损害赔付超过保险资金积累额度时,可以从生态环境损害储备基金中借款。
  我国环境责任保险制度尚处于部分地区和部分行业试点的起步阶段,[18]试点地区的环境险存在投保率低、赔付金额小、覆

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中小学减的负已经加到家长身上了
【注释】                                                                                                     
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