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【期刊名称】 《法学》
紧急状态下的警察预警与应急机制
【作者】 余凌云【作者单位】 中国人民公安大学
【分类】 中国宪法【期刊年份】 2004年
【期号】 8【页码】 17
【全文】法宝引证码CLI.A.1127170    
  一
  紧急状态的处置离不开公安机关的参与。但是,在立法规范上却应该体现出分级分类的思想。分级就是按照突发公共安全事件的发生、发展到事态极其严重的过程,将事件的处理分为两个阶段,一个是预警处置阶段,也称应急阶段;另一个是紧急状态阶段。将紧急状态的启动严格控制在最严重的阶段,尽可能地将事态的发展遏制和消除在初始的阶段(也就是预警处置阶段)。我赞成在紧急状态法中将立法触角延伸到预警阶段(应急阶段),但主张只规定一些处理的基本原则、程序和必要的措施,规定一些必需由法律来规定的、具有共性的问题。与此同时,应当更加重视对下阶位的应急法律的制定。包括公安机关处置群体性事件规定和反恐怖活动法。尽可能将很多的突发公共安全事件处置在萌芽状态,尽可能地启动这些下阶位的应急法律来处理,不要给公众一个印象,动不动就启动紧急状态。
  分类主要是因为突发公共安全事件的类型不同,警察参与处理的程度,以及有关职责权限的配置也不尽相同。在立法的处理上也不尽相同。大致分为两类:
  一类是公共卫生事件、经济金融紧急事件和自然灾害事件等,公安机关不是这类事件的主要处理机关,其任务主要是为主管机关执行公务提供职务协助,排除妨碍执行公务的行为,维持社会治安秩序。对相应的警察权的发动和规范,原则上应由相关的法律(比如,《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》)中个案地加以规定。除非是根据《立法法》的要求必须由法律规定的警察措施(比如,限制人身自由的警察措施),可以考虑在紧急状态法中统一规定。
  另一类是恐怖袭击事件和群体性事件(也称“四乱一恐”,即骚乱、动乱、暴乱、叛乱、恐怖袭击),公安机关是处理这类事件的主要机构,但不是唯一主管机构。公安机关因此享有更多的强制性权力。在这方面的立法思路是,在紧急状态法中解决下位立法不能解决的问题。更加细致的规定由下位立法来完成。
  目前,警察法规范体系之中已经有一些专门的法律,比如,《戒严法》、《公安机关处置群体性治安事件规定》等。在这方面,迫切亟待着手完成的是反恐怖活动法(或者规章)的制定工作,应当尽快将其列入议事日程。从而在警察应急和预警机制上形成一个和谐、完整的法律体系。
  紧急状态法
  人民警察法
  戒严法
  反恐怖活动法爬数据可耻
  群体性治安事件处置规定
  那么,在紧急状态法的草拟中应该怎么处理警察权的规范问题呢?我认为,应该着重解决下阶位法律无法解决的或者需要统筹规定的问题。为给紧急状态立法提供更加充分和有说服力的依据,以下先从我国已有实践出发,参考国外经验,按照预警和警情发生两个阶段,对警察的作用与职责做初步的梳理,并进行相应的法律评估,然后找出目前法律依据的缺位问题。
  二
  从事预警阶段的任务就是要通过情报的收集和分析,及时发现危害公共安全的苗头,果断采取措施,启动预案,及时切断事件发展演进的链条,将事态遏制在萌芽状态。
  (一)预警机制中的警察作用。
  1.情报收集与分析。(1)建立情报信息网络。建立包括治安巡警、刑警、交警、治保人员、保安、治安耳目、治安信息员在内的覆盖社会面的情报信息网络,推进安防报警系统等技防手段的运用,广泛搜集影响社会稳定的社情动态,及时发现引发群体性事件的隐患和苗头,洞察和监测恐怖活动的动向。建立情报上报和汇总制度。(2)情报分析和评估。要切实提高综合分析,查证、甄别和利用情报信息的能力。为政府和公安机关决策提供准确的情报信息。(3)“倒查”制度。公共安全事件处置之后,对情报信息网络和信息上报的渠道进行评估。必要时,可以反过来对整个公共安全事件发生过程进行倒查,对制度性的问题,要有针对性地及时完善。对知情不报或随意篡改情报信息,误导政府和公安机关决策,引发社会不安定事态或扩大激化的,要依法追究有关责任人员的法律责任。
  2.制定预案和预备演习。要针对社会存在的各种隐患,制定各种预案。将公安机关制定的应急预案纳入当地政府制定的相关应急预案中,形成一个由人民政府牵头,各部门密切联系合作、分工明确的应急预案体系。有针对性地加强演练,使指挥中心、交巡警、消防、防暴、治安、刑侦等各部门之间配合默契,明确各自的职责。
  3.预警阶段容易出现的违法犯罪行为。(1)严重影响

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