查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法律适用》
农村土地承包经营权抵押问题研究
【副标题】 以浙江省缙云县为样本
【英文标题】 Research on Mortgage of Rural Land Contractual Management Right
【英文副标题】 Taking Jinyun County of Zhejiang Province as the Sample
【作者】 浙江省缙云县人民法院课题组【作者单位】 浙江省缙云县人民法院
【分类】 土地法
【中文关键词】 农村土地承包经营权;土地承包经营权抵押;农村土地流转;耕地承包经营权
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 49
【摘要】

农村金融改革过程中,浙江省缙云县在农村土地承包经营权抵押方面进行了一定的探索。本文以实证分析方法研究浙江省缙云县人民法院2012年至2016年农村土地承包经营权纠纷案件,分析农村土地承包经营权抵押中的法律问题和制度问题,提出解决问题的建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1222661    
引言
  在现有法律框架下,农村承包土地(指耕地)经营权抵押属于法律禁止的范畴,但农村金融改革过程中,各地摸着石头过河进行了不同程度的探索。2015年12月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》,浙江省缙云县作为试点县自2015年12月28日起暂时调整实施《物权法》第184条、《担保法》第37条关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定,赋予农村承包土地(指耕地)的经营权抵押融资功能,允许以农村承包土地的经营权抵押贷款。本文通过走访金融机构、政府职能部门,在核实政府宣传资料、调研文章的基础上,梳理了缙云县农村土地承包经营权抵押中的法律问题和制度问题,以期对农村土地承包经营权流转的规范化发展有所裨益。
  一、浙江省缙云县农村土地承包经营权抵押现状
  2015年4月,缙云县农村土地流转率40.2%,[1]活跃的农村土地流转为缙云县开展农村土地承包经营权抵押开创了良好的条件。早在试点之前,缙云县已经开始了农村土地承包经营权抵押的探索。2014年5-6月,缙云县政府及相关职能部门先后出台《缙云县农村土地流转经营权抵押贷款管理暂行办法》(以下简称《抵押贷款办法》)、《缙云县“三权”抵押贷款财政扶持政策实施办法》(以下简称《财政扶持办法》)、《缙云县农村土地流转经营权证登记管理办法(试行)》(以下简称《登记办法》)等11个配套性规范性文件,保障农村土地承包经营权抵押贷款的顺利推进。
  2014年6月,缙云县启动农村土地确权试点工作;有县级以上农业龙头企业56家,经工商注册登记的农民合作社550家,家庭农场245家,合计有各类农业经营主体851家。[2]2014年6月25日,缙云县虎强家庭农场用152亩农村土地经营权(含地上附着物温室大棚)作为抵押,与浙江缙云杭银村镇银行股份有限公司签订土地流转经营权抵押贷款合同,贷款40万元,成为缙云县第一个以农村土地承包经营权抵押贷款的家庭农场。
  2015年全县全面推进农村土地确权试点工作。壶镇镇苍山村成立首个村级担保组织,会员23位,贷款390万元。[3]成立于2010年的欣禾农村资金互助社,是浙江省首批试点农村资金互助社之一,注册资本518万元,发展社员728户,存款余额4330万元,贷款余额4712万元,存、贷款余额均位居浙江省8家试点互助社前列。截止2015年4月,缙云县创建农村资金互助社19家。
  2016年8月底,缙云县5家金融机构开展农村土地流转经营权抵押贷款41笔,金额3348万元,直接抵押贷款40笔,金额3278万元,其他担保方式1笔,金额70万元;业务开展以来保持零不良;贷款业务开办机构分别为中国银行缙云县支行、中国农业银行缙云县支行、中国工商银行缙云县支行、缙云县农村信用合作联社、浙江缙云杭银村镇银行;[4]8家村级担保组织在民政部门办理登记。2016年5月,土地承包经营权确权率为70%,建立县乡两级农村产权交易平台19个。[5]
  二、法院审理案件情况及存在的法律问题
  农村承包土地经营权抵押是2012年丽水市作为中国人民银行金融改革试点以来产生的新事物,缙云县在此期间先行先试,目前进入法院端口的纠纷尚未出现。课题组通过浙江法院审判信息系统查询2004年至2016年5月缙云县人民法院审理的土地承包经营权纠纷、农村土地承包合同纠纷两类三级案由项下的案件情况。(2004年到2011年没有此类案件)并就相关数据进行如下分析。
  2012年至2016年5月,缙云县人民法院农村土地承包纠纷收案14件,诉讼标的267976.40元。从收案分布看,年均收案1-3件不等,收案数自2015年出现7件小高潮回落。同期全院审结民事案件15739件,农村土地承包纠纷结案13件,占0.83%。从结案方式看,判决7件,撤诉6件,审理中1件,调解撤诉率为42.86%,低于同期全院民事案件调撤率。从审理天数看,农村土地承包经营权纠纷平均审理天数59.25天,为同期全院民事案件平均审理天数(31.86天)将近2倍。农村土地承包经营权纠纷存在收案少、诉讼标的小、判决比重大、调撤率低、审理周期长的特点。从农村土地承包纠纷类型分布看,农村土地承包经营权纠纷收案12件,占农村土地承包纠纷的85.71%,其中农村土地承包经营权流转纠纷8件,占经营权纠纷的66.67%,剩余4件为承包地征收补偿费用分配纠纷、土地承包经营权纠纷。从流转类型看,出租纠纷5件,占62.5%;转让、转包纠纷3件,占37.5%。进入诉讼领域的农村土地承包流转纠纷远远多于征地补偿费用分配纠纷、农村土地承包经营权纠纷和其他农村土地承包纠纷。从农村土地承包经营权纠纷主体分布情况看,农户与流转对象之间纠纷11件,占案件总数78.57%;农户与发包人即村民委员会之间纠纷3件,占案件总数21.43%。家庭承包方式取得土地承包经营权的农户通常以户主或是户主的配偶(户主死亡后)个人名义作为原告起诉。农户与发包人之间的纠纷主要体现在发包人强行改变土地用途以及承包地征收补偿费用分配两个方面,大量的土地承包经营权纠纷发生在流转过程中,承包人往往是案件的原告。
  研究发现,农村土地承包经营权抵押存在如下法律问题。
  (一)诉讼主体模糊不清小词儿都挺能整
  1.多头发包对于诉讼主体的确定造成困扰。法律规定农村集体经济组织、村民委员会、村民小组是发包方,三者都可以签订农村土地承包经营权合同。农村集体经济组织和村民委员会实际上是“一套班子两块牌子”。在发生纠纷时,实践中以村民委员会为被告起诉较多,村民委员会会以签订合同或者承包人利益的是集体经济组织为由逃避法律责任。 A户主诉甲村委会案件中,村委会提出村经济账目由村集体经济组织管理,A起诉主体不适格的抗辩。征地费用分配纠纷案件审理中,村民小组和村民委员会互相推诿的情形也比较常见。 B农户(户主死亡,B为农户成员中最长者)诉乙村民小组、丙村委会案件中,村民委员会将整队的征地补偿款和福利待遇发放给村民小组,村民小组认为B户没有集体经济组织资格,拒绝发放款项。村委会认为自己不是适格被告。
  2.农户诉讼代表人确定存在瓶颈。通过家庭承包方式取得的农村土地承包经营权主体是农户。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《土地承包解释》)第4条之规定,农户为多人的,由其代表人进行诉讼。农户代表人按照下列情形确定:(一)土地承包经营权证等证书上记载的人;(二)未依法登记取得土地承包经营权证等证书的,为在承包合同上签字的人;(三)前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法进行诉讼的,为农户成员推选的人。关于农户代表人诉讼模式,实践中存在争议,一种观点认为,代表人诉讼应当类似于法人诉讼模式,列农户为诉讼主体,将代表人列为诉讼代表人参加诉讼;另一种观点认为,代表人能够以个人名义起诉。从缙云县人民法院审理的农村土地承包经营权纠纷情况看,100%的农户都是以个人名义起诉。关于农户代表人的推选,实践中也存在争议,一种观点认为证载或签订合同的代表人死亡时,家庭中最长者可以代表农户的利益对外诉讼,只有在处理内部纠纷时代表人仅代表个人利益。另一种观点认为,除非证载或签订合同,代表人必须经过全体农户成员推选。
  3.农民专业合作社等新型农村经营主体法律地位不明确。2014年中央一号文件规定扶持发展新型农业经营主体,鼓励发展农民合作社、农民专业合作社联合社、农业产业化龙头企业。《农民专业合作社法》第2条规定,农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象,提供农业生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。农民专业合作社以自己的土地出资入股自愿申请办理工商登记就成为企业法人,该类企业法人没有注册资本的要求、不需要审计账目、经营管理自由,这类主体作为新兴农村经营主体,不同于公司和其他企业法人,其法律地位是有限公司、无限公司,还是合伙型企业;对外发生法律责任时,以何种财产承担,出资人承担有限责任还是无限责任以及出资人内部的盈亏如何分摊等问题都需要明确。对其他新类型农业经营主体的法律性质如何界定,法律责任如何确定,现有的法律体系不明确,亟需厘清。
  (二)规范性文件将家庭承包方式取得农村土地承包经营权排除在抵押贷款范围外
  《抵押贷款办法》规定,“农村土地流转经营权是指按照有关法律、法规和国家政策规定,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包取得,或采取转包、出租、入股、转让和其他方式取得的农村土地经营权。”该办法将农户通过家庭承包方式取得的土地承包经营权、集体经济组织自留的土地经营权排除在抵押贷款范围外。在农村金融改革过程中,多地试点均采用抵押贷款办法规定的方式,仅对四荒土地以及流转取得的农村土地承包经营权允许抵押,将家庭承包方式取得的农村土地承包经营权排除在抵押贷款范围外。从农业生产特性和国际普遍经验看,家庭经营始终是农业生产最根本、最基础的组织形式,将家庭承包土地经营权排斥在抵押范围外,无疑是制约农村经济规模化发展的瓶颈。
  (三)地上附着物约定及其合法性问题
  《抵押贷款办法》第4条规定,农村土地流转经营权抵押贷款是指借款人将合法取得的农村土地经营权及地上(含地下)附着物作为抵押担保,向金融机构申请贷款的融资活动。缙云县虎强家庭农场抵押合同中将温室大棚作为地上附着物抵押,包含了地上构筑物和农作物。第21条规定,农村土地流转经营权已抵押的,其地上(含地下)附着物在征得贷款人同意后方可处置,所得价款优先用于偿还到期贷款本息。抵押合同中,抵押人和贷款人一般约定将地上(含地下)附着物与农村土地承包经营权一并抵押。第21条规定已抵押农村土地流转经营权上的农作物须经贷款人同意后处置并用于受偿到期贷款本息,将担保物权的实现前提前置,不符合法律规定。而且农作物的生长具有季节性,收割、储存都有时效性,如果将贷款人同意作为承包权人处理农作物的前提,势必影响农作物效用的发挥以及物的流通。
  (四)农村土地承包经营权权利义务约定不明
  大量进入诉讼途径的流转合同纠纷起源于合同权利义务约定不明、没有约定,以及农村土地承包经营权发生变化后没有及时办理变更登记手续引起。缙云县农村土地承包经营权合同签订、确权登记比例较高,但是存在“合同一方未签字就颁证”、“农户没有承包经营权合同但持有承包经营权证”、“未经法定议事程序将土地发包”等合同订立程序不规范的情况以及发生户主死亡等农户成员变更、农村土地承包经营权面积发生变化等情形没有及时办理变更登记,登记的农村土地承包经营权情况与实际权属不符的情况时有发生。用益物权的不稳定性对农村土地承包经营权作为担保标的物进入市场造成了很大的困境。现有规范性文件要求作为抵押贷款担保物的农村土地承包经营权必须权属明确、四至清楚,无法审查合同约定不明和变更登记不及时、不准确的土地承包经营权,无法避免这类瑕疵担保物进入抵押担保范围。类似抵押担保,一旦债务人到期不能归还债务,就会在担保物权实现过程中会遇到诸多掣肘。
  (五)相关配套机制问题
  1.农村土地承包经营权确权登记颁证进展迟缓。截止2016年8月,农村土地承包经营权完成确权测绘70%,农户确认仅32%,发证率0。农村土地承包经营权确权登记是抵押的前置条件,没有明确的权属登记和农村土地承包经营权证、经营权流转证书,农户与银行之间的抵押贷款无法实现,颁证工作进展迟缓影响农村土地承包经营权抵押工作推进。
  2.农村土地承包经营权、农作物评估体系不健全。
  专业评估体系尚未建立,评估规则有待完善,抵押物价值评估难。农村土地承包经营权作为抵押物的价值确定、再流转或转让时的价值评估,都需要专业评估机构运用专业评估规则进行估价。抵押贷款办法没有确立相应评估机构及评估规则,对农村土地承包经营权流转的正常运行是一种掣肘。农村土地承包流转经营权租金按年支付,每年每亩租金为几十元到几百元不等,流转期限十几年到三十年,农村土地承包经营权的价值若以租金论,非常低廉。金融机构在选择贷款对象时,考量的重点并非农村土地承包经营权的价值。如浙江缙云杭银村镇银行已发放的农村土地承包经营权抵押贷款对象为规模经营、有一定经济实力的虎强家庭农场、虎强专业合作社和春光果业公司等农业生产龙头企业。
  3.农村产权交易市场和配套机制不健全。农村土
  地承包经营权流转量少,承包经营权抵押刚刚试行起步,产权交易量为零,流转交易规则、交易运行机制、设施建设有待完善,抵押物变现难。
  4.涉农信用担保组织业务量少,开展担保业务积极性不高。截止2016年3月末,缙云县8家村级担保组织仅有1家开展担保业务,其他7家均未开展业务。缙云县尚未建立县级担保组织。农村土地承包经营权抵押贷款风险分担与补偿机制缺失,贷款风险加大,金融机构开办业务积极性不高。
  5.规模化经营难度大,农村土地承包经营权抵押难以深入。缙云县地处浙南山区,承包地块小而割裂,难以形成大规模的农业生产基地,发展规模化经营基础薄、难度大,农村土地承包经营权抵押贷款业务发展难以深入。
  6.农村土地承包经营权抵押物处置难。将农村土地经营权作为抵押物的农户或农业生产经营主体在出现经营困难,资不抵债时,往往在抵押物权尚未实现时,就会采用收割农作物和经济作物、拆除地上地下附着物等方式收回承包地上有价值的附着物,抵押权人在实现抵押物权时,农村土地承包经营权只有剩余的承包经营期限或流转期内的使用权。金融机构非农业经营单位,对农地使用权价值实现并不擅长,到抵押物实现时,金融机构往往很被动,这也一定程度上影响金融机构发展农村土地承包经营权抵押贷款的积极性。另外,当农村土地承包经营权需要通过司法拍卖方式处置时,本集体经济组织成员会碍于情面不愿意流转被处置的土地承包经营权,抵押物处置遭遇无人转让的尴尬;同时还将遇到农户、发包村集体违反事先的书面同意承诺阻碍农村土地承包经营权转让的困境。
  三、解决农村土地承包经营权抵押困境的路径
  权利主体、客体的界定是立法的问题,应当回归由立法解决。立法应当解决农村土地承包经营权权利主体交错重叠以及权利运行规则混乱带来的问题,厘清权利主体、权利客体的基本概念,确立农村土地承包经营权抵押运行规则,这才是源头上解决问题的方法。
  (一)权利主体的界定
  1.集体经济组织、村民委员会、村民小组的主体资格。《土地承包解释》第3条规定,承包

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1222661      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【引用法规】

热门视频更多