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【期刊名称】 《法律适用》
当前审理农村土地承包经营权纠纷应当正确把握的若干原则
【副标题】 兼论农村土地承包经营权制度的过去、现在和未来
【英文标题】 Several Principles which Should be Kept in Trial of Rural Land Contractual Management Right Case Currently
【英文副标题】 Also on the Past, Present and Future of the system of Rural Land Contractual Management Right
【作者】 江苏省高级人民法院课题组【作者单位】 江苏省高级人民法院
【分类】 土地法
【中文关键词】 农村土地承包经营权;变迁;流转;村民自治;纠纷解决机制
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 42
【摘要】

考察改革开放以来农村土地承包经营权的制度变迁及在权利性质、权利内容、制度构建方面的变化,结合当前该类纠纷的新情况新特点,审理该类案件应着重把握三个并重:依法支持农村土地流转改革创新与规范农村土地流转秩序并重;依法保护农村土地承包权与支持村民自治、民主议定并重;支持和监督行政处理与推动多元化解纠纷机制建设并重。

【全文】法宝引证码CLI.A.1222662    
编辑提示:十八届三中全会再次吹响了农村土地制度改革的号角,对深化农村土地制度改革作出了全面部署。农村土地承包经营权作为土地改革的重心,不仅与农民的财产权利休戚相关,而且还直接影响农村金融改革的进程。在现有的法律制度框架内,如何充分地实现土地承包经营权的权益属性?如何适切地处理土地承包经营权流转中所产生的纠纷矛盾?诸如此类的问题,实值深入研讨。本期邀请资深法官对此主题进行调研探讨,以期对农村土地承包经营权的改革推进和审判实务有所裨益。
  在我国,农村土地承包经营权制度不仅是关乎农业发展、农民权益保护的经济制度和法律制度,而且是直接影响农村稳定乃至政权基础的政治制度。十八届三中全会再次吹响农村土地制度改革的号角,如何立足当前、着眼未来,依法妥善审理好农村土地承包经营权纠纷,为农业、农村和农民提供更好的司法服务,是人民法院面临的重要课题。我们课题组组织了对近三年来农村土地承包经营权纠纷案件审理情况的专题调研,试图通过对我国农村土地承包经营权制度的过去、现在和未来的探究,分析和把握其发展变化的规律,结合当下农村土地承包经营权纠纷的现状和特点,进而提出审理好土地承包经营权纠纷的若干原则。
  一、农村土地承包经营权的制度变迁及其规律
  农村土地承包经营权肇始于家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制,作为一种新的农地制度在具体的实施过程中,经历了第一轮土地承包时期(1978—1993年)和第二轮土地承包时期(1993—至今)。而从农村土地承包经营权制度的变迁来看则可划分为四个阶段。一是突破创设阶段(1978—1984年),确立了农村土地所有权与使用权的“两权”分离制度,以农户家庭为团队自主经营,自负盈亏与风险承担的农户承包经营权制度初具雏形。二是制度磨合阶段(1985—1991年),《民法通则》和《土地管理法》明确规定了农民的土地承包经营权和家庭联产承包责任制,[1]农民土地承包经营权从实践创新到法律制度安排确认。三是定型规范阶段(1992—1997年),“家庭联产承包责任制”载入根本大法,“耕地承包期延长30年不变”,建立土地承包经营权流转机制,严格规范“小调整”,稳定和完善农村土地承包关系。四是法律保障阶段(1998—至今),农村土地政策上升为法律规范,《农村土地承包法》赋予农民长期而有保障的土地使用权,《物权法》明确了土地承包经营权的用益物权属性,用法律形式确认农民土地承包经营制度,国家保护农民土地承包经营权与流转权。[2]
  考察改革开放以来农村土地承包经营权制度的变迁,可以看出,我国对农村土地承包经营走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充,再到政策调整与法律调整并重直到目前依靠政策指导与法律保障的历程,其基本轨迹是越来越强调农村土地承包经营关系的稳定性和家庭承包经营权的基本生活保障功能,对于调整承包地特别是导致农户丧失已有承包经营权的行为给予了最严格的限制。土地承包经营权的权能及其内涵逐步具体、明确、丰富,特别是越来越重视农户依法流转承包经营权的权利,最大程度地消除各种限制土地承包经营权流转的藩篱,其核心是土地的家庭承包经营权逐步从债权性权利发展为物权性权利,并通过确权登记颁证固化权利以实现充分的物权保护。
  (一)权利性质:由实行债权性质的保护,逐步发展为对家庭承包土地承包经营权实行物权性质的保护
  最初出现的土地承包经营权是一种基于家庭联产承包合同而产生的合同权利,权利以签订合同的方式取得,双方的权利义务由合同约定。在权利内容上,因缺乏国家统一规定而造成各地农村对权利内容不够统一,尤其是该权利所负义务更是千差万别。承包人进行任何处分行为均需征得发包人同意,[3]使得承包土地的转包、转让大受限制,发包方对承包地的频繁调整使得转包权、转让权徒具形式。[4]在权利保护方式上,权利受到侵害后,农民只能通过追究相对方违约责任来进行救济,而无法基于物上请求权来维护权利,对于乡村干部随意调整和处分农民承包地、更改土地承包合同等行为难以进行有效对抗。[5]在承包期限上,相关政策的执行情况并不理想,多数农村对土地进行过调整。[6]
  2003年以后,《农村土地承包法》、《物权法》和司法实践对家庭承包取得的土地承包经营权实行了物权性质的保护。在权利内容上,《农村土地承包法》明确规定了土地承包经营权人的权利,包括对承包土地的自主使用权、收益权和有限制的处分权,处分权中的转包、出租、互换可以自主行使,只需到发包方处备案即可;在权利保护方式上,赋予权利人一定的对世权性质的权能,《农村土地承包法》53条规定侵害土地承包经营权的任何组织和个人应当依法承担责任;在承包期限上,30年土地承包经营期限得到法律确认和司法保护。此外,《农村土地承包法》《物权法》还明确规定由县级以上地方人民政府应当向承包方发放土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。农地承包权的变更须履行登记程序,对于稳定农村土地承包经营权制度具有重要意义。[7]
  (二)权利内容:由重点规范承包合同的订立和履行,逐步发展为重点保护承包经营权人的权利实现
  一方面,家庭承包经营权内容的确定由约定转为法律规定。在《农村土地承包法》颁布之前,我国对农村土地承包经营权实行债权性质的保护,承包人的权利义务由合同约定。虽然土地承包合同需要双方协商确立,但在相对弱势的农户面前,作为发包人的集体经济组织,在合同订立的时候有绝对话语权,发包人基于土地承包合同,拥有随意约定承包期限,收回和调整承包地的权利,合同的履行过程中也处于强势地位,实践中侵犯农户利益的现象频繁出现。《农村土地承包法》和《物权法》对家庭承包取得的土地承包经营权实行物权性质的保护,土地承包经营权的内容从主要由合同约定逐渐转变为法律规定,土地承包合同双方的权利义务法定化,发包方的权利不断缩小并逐渐由法律严格控制,承包方的权利日益扩大并受到法律严格保护,承包与发包双方一般只能在法律、法规和政策规定的范围内对承包经营权的具体内容进行协商。
  另一方面,家庭承包经营权的内涵不断丰富,集中体现为以下三个方面的“不变与变化”:一是对农户的承包经营权保护原则不变,但农户承包经营权的权能和范围在不断扩大。申言之,从未明确承包人有权流转承包经营权到允许其流转,从逐步取消各种对承包经营权流转的各种有形无形的限制到鼓励其流转,再到目前从土地承包经营权中细分出承包权和经营权,并允许以经营权抵押、担保、入股,这些变化都有利于更好地保障农户的承包经营权,和坚持农村土地集体所有权,更有利于稳定农户承包权并放活土地经营权;二是土地承包经营权的设立坚持民主议定原则不变,但民主议定范围在一定程度上不断缩小。尤其是《农村土地承包法》颁布后,从27条、第35条的规定来看,除非出现法定的事由,否则在农户取得土地承包经营权后,并不能以民主议定来随意调整该权利;三是坚持土地用途管制、严格耕地保护制度的原则不变,但除耕地非农化、基本农田非粮化外,农户利用土地开展多种经营的限制越来越少。
  (三)制度构建:由两种承包方式没有明显区分,逐步发展为对两种承包方式适用不同的法律规则
  以荒山、荒丘、荒沟、荒滩为代表的土地资源,在我国农村非常丰富,开发潜力巨大。家庭联产承包责任制时期,对部分“四荒”地也进行了承包经营。考虑到“四荒”土地的治理开发周期长、投资风险大,故利用市场机制,通过招标、拍卖和公开协商等方式进行承包经营更为有利。根据《农村土地承包法》3条第2款的规定:“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”这明确区分了家庭承包和其他方式的承包。据此,农村土地承包方式分为两种:一种是家庭承包,承包的对象是耕地、林地和草地;另一种是其他方式的承包,包括招标、拍卖、公开协商等承包方式,承包的对象是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地。家庭承包是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位、人人有份的承包方式,农户家庭作为承包方签订承包合同,取得土地承包经营权,主要是耕地、林地和草地,具有社会保障的性质;其他方式的承包,即通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包方式,集体经济组织以外的单位和个人也可以参与竞争,是通过市场化的方式获得其承包经营权,主要是“四荒”等其他土地。《农村土地承包法》对于两种承包经营权的主体、取得、内容以及流转明确了不同的规则。
  二、当前审理农村土地承包经营权纠纷案件的基本原则
  近年来,随着国家对“三农”问题的重视及农业税调整和农业补贴等一系列惠农政策措施的陆续出台,加之城镇化、工业化对土地资源需求的不断扩大,农村社会经济结构及利益格局发生了深刻变化,农村土地承包纠纷呈多发趋势并出现一些新情况新特点。一是纠纷类型多样化。这主要涉及到土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权确认纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、土地承包经营权继承纠纷、农村土地承包合同纠纷、林业承包合同纠纷、渔业承包合同纠纷、土地承包经营权转包、转让、互换、出租合同纠纷等,相同类型的纠纷所争议的问题也多种多样,许多纠纷的实质是集体经济组织成员权益的保护问题;二是涉及的利益主体较多,易引发群体性事件。大多数案件至少涉及争议土地前后“承包人”和村委等三个以上利益主体,一些个案背后往往还直接和间接地涉及众多农户的利益。以土地承包经营权确认纠纷或土地承包经营权侵权纠纷为例,从表象上看仅是在村民或农户与村委之间的纠纷,但实际上如果该村民或农户的诉讼请求一旦被法院支持,就会不可避免地影响到其他村民或农户的实际利益。有的土地流转后被用于房产开发,其流转面积上万亩,很难不触动耕地红线,而一旦流转合同认定无效,将会牵涉成百上千户村民或农户的利益;三是纠纷形成的时间跨度大、成因复杂。许多农村土地承包纠纷是多种历史和现实的因素叠加和共同作用的结果。[8]一方面土地承包经营政策的多变性导致农村土地权属十分混乱,这是导致农村土地承包纠纷产生的历史性根源。另一方面实行“两减免、三补贴”农业税费改革前后农民种田收益的显著变化,城市化进程中违规征地,截留、侵占、挪用征地补偿费,农村土地承包合同的订立以及承包经营权证书的发放中的不规范,承包经营权流转、农地征用及农村集体经济收益分配违反村民民主议定原则等因素,是导致农村土地承包纠纷大量产生的现实原因。很多纠纷是因为二轮承包不规范以及历次小调整随意性较大造成的,还有一些纠纷起源于九十年代普遍存在的承包户弃耕抛荒行为,总而言之导致农村土地承包纠

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