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【期刊名称】 《法律适用》
关于我国海事法院体制机制改革完善的思考
【英文标题】 Reflection of System and Mechanism Reform of Maritime Court in China
【作者】 曾艳刘乔发张可心
【作者单位】 广西北海市中级人民法院广西北海海事法院广西北海海事法院
【分类】 海商法【中文关键词】 海事司法;体制;机制;改革
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 88
【摘要】

海事法院作为我国法院系统内建构与行政区划分离的司法管辖体制的先行者,在遏制司法权地方化、保障司法独立等方面收获了不少成功经验,也累积了若干体制机制性问题。本文在概述海事法院产生发展的历史基础上,从海事法院的管理体制、受案范围、审判资源三方面分析了海事法院的机制体制问题,提出了在中央事权原则指导下,进一步理顺管理体制,发挥现有审判资源的工作效能,调整海事案件管辖制度和受理海事行政案件,暂缓受理海事刑事案件等海事司法体制改革的路径选择方面的观点。

【全文】法宝引证码CLI.A.1222660    
  一、我国海事法院发展历程
  1984年,为了适应海上运输和对外贸易发展的需要,全国人大常委会通过了《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》。据此,最高人民法院与交通部共同作出《关于设立海事法院几个问题的决定》,并相继在上海、天津、青岛、大连、广州、武汉等6个口岸城市设立海事专门法院。最初的这6家海事法院,由中央委托交通部组建,并由交通部所属的港务局、海运局等港航部门按照事业单位代管,随着代管港航部门在改革中明确走向企业化、公司制,成为经营实体,于是出现企业代管法院的现象,为人所诟病。1999年6月,中央编办、最高人民法院、交通部、财政部联合下发《关于理顺大连等六个海事法院管理体制若干问题的意见》,6家海事法院被移交所在省、直辖市党委和高级人民法院共同管理,与交通部门及其所属企业脱钩,正式纳入国家司法体制。1992年后,又有海口、厦门、宁波和北海4家海事法院相继成立,标志着我国已形成了分布合理、管辖区域覆盖中国沿海和内河水域的海事司法管辖体系,是世界上海事审判机构最多的国家。
  二、海事法院面临的体制机制问题
  (一)海事法院的设置没有明晰的法律规定
  《人民法院组织法》是建构法院组织体系和职权的基本法律,对规范审判工作、促进法院建设、保障法院职能具有重要作用,但海事法院的设置并没在《人民法院组织法》中明确规定。尽管《人民法院组织法会让它误以为那是爱情》28条规定专门人民法院的组织和职权由全国人大会常委会另行规定,但全国人大常委会除了颁布《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》外,迄今也并未做进一步规定,立法的留白使海事法院性质不明朗,以致引发一些学者们对海事法院存在合法性的质疑。[1]
  (二)司法权的中央事权属性未能充分体现
  我国是单一制国家,司法权从根本上是中央事权,各地法院不是地方的法院,而是中央设在地方代表国家行使审判权的法院。由于司法权的中央事权属性未能充分体现,各海事法院管理体制均有不顺。主要体现在以下几方面。
  1.干部管理体制不统一。10个海事法院中武汉、广州、海口、大连、青岛、宁波海事法院由所在省党委、高级人民法院按干部的级别设定管理权限,共同管理有关干部;厦门、宁波由省委组织部门委托所在市党委进行管理,其中院长、副院长由省委、省高级人民法院党组管理,其他干部由所在市市委管理;北海海事法院是由自治区委委托广西高级法院管理,其中,院长由自治区委组织部管理,副处级以上干部由自治区高级法院管理,其他干部由其本身管理;上海、天津海事法院由直辖市党委和高级人民法院直接管理。
  2.法官职务任命模式不统一。10家海事法院的法官职务任命模式有3种:上海、天津海事法院由直辖市人大常委会任命;省会城市广州、武汉、海口,计划单列市大连、青岛、厦门、宁波等属于副省级城市,海事法院受(副省级)市人大常委会任命;地级市北海,对应的是北海市人大常委会。
  3.经费管理体制不统一。除厦门海事法院外的9个海事法院经费均由所在地省级财政保障,而省级财政内部又分一级、二级预算单位。前者如宁波、广州、海口、大连海事法院,由海事法院做财政预算,省级财政部门审核后拨付经费;后者如青岛、武汉、上海、天津、北海海事法院,由海事法院制作预算后向高级人民法院报送,经由高级人民法院统筹后报送省级财政部门审核,最后再拨付经费给海事法院。上级高级人民法院除了正常的业务指导外,还是海事法院的一级财政单位,两者的财政预算容易发生交叉,不利于财务管理。
  4.内设机构不统一。虽然海事法院的审判机构和办事机构的设置理论上应该由最高人民法院统一规定,但目前各海事法院内设机构不统一、名称不同、职责不一致已是不争的事实。
  (三)审判队伍工作效能未能得到有效发挥
  具体表现如下。1.编制数由各省把握,与法院审理案件数量联系不紧密,审判资源的利用存在忙闲不均。2.专门法院之间管辖区域不尽合理,案件数量差异较大。3.人才流动不畅。海事法院与地方党委、政府联系少,加之人财物不属地管理,海事法院与外部机构的人才交流较少,除了院领导等少数职位具有流动性外,其余职位和一般干部没有机会交流到其他单位,不利于干部队伍的建设,而且专门法院之间的法官也没有形成交流。4.专门法官的培养及职业保障不力。
  三、海事司法体制机制改革与完善的路径选择
  (一)组织结构
  海事法院成立后,关于组织结构的讨论从未间断过。第一种观点认为应当设立一套由海事基层法院、中级法院及高级法院组成的独立于现行法院系统的海事法院系统,[2]这种路径选择主要基于借鉴法国、德国大陆法系国家设立专门法院的做法,着眼于打破司法辖区附属于行政区划的格局。第二种观点认为,“在不改变既有的法院框架下,实现对海事法院的并入”[3]或“基于海事案件管辖方面的若干问题而撤并海事法院”。[4]我们认为,第一、第二种观点均有值得商榷之处。第一种观点的问题在于,纵观我国海事法院30多年司法的实践,这种构思显然忽略了不同地区的人口分布、经济发展、交通条件、海事案件数量等因素,在海事法院受案范围、司法供给和需求关系等方面缺乏精确细致的论证。海事法院与普通法院相比受案数量较少,甚至低于一些地方基层法院,全国海事法官年人均办案数量偏低,且10家海事法院发展不平衡。由此可见,如果不分析我国国情的客观实际,自上而下设立高级法院、中级和基层法院,会使得整个司法体制过分臃肿,司法供需关系失衡,司法成本和效益明显不对称,造成有限司法资源的浪费。第二种观点的问题在于,海事法院出现的问题是发展中的问题,任何事物的发展都是螺旋式上升的过程。海事法院是司法改革的本土性资源,其固然存在管理体制、管辖范围不科学等弊端,但是这些均是实现司法审判专业化、建设专门化法院面临的共性矛盾,更是全面深化司法改革必须破解的体制性、机制性、保障性问题,应该鼓励探索实践,总结试点经验,推动制度创新。我们认为,现阶段宜遵循降低改革成本、避免对现行司法体制造成过大冲击的原则,结合地域面积、人口数量、案件数量等因素设置相当于中级法院级别的海事法院。目前,海事法院的分布不够合理,如广州、海口、北海海事法院距离过近,原本海口、北海海事法院管辖的区域属广州海事法院,一分三后,北海、海口两个海事法院受理案件数量相对较少,存在“吃不饱”的现象。故此,有人认为应撤销海口和北海海事法院,设立广州海事法院海口法庭和北海法庭。我们认为,海口海事法院处在南海的最前沿,可以通过海事司法的方式彰显我国对南海的司法主权。据此,虽然海口海事法院的受理海事海商案件较少,但具有重要的战略意义,不宜撤销。北海海事法院受案少,但同样具有存在的重大意义,一是北海海事法院地处紧临南海的北部湾畔,与海口海事法院一样肩负着维护南海司法主权的职责;二是北海海事法院地处中国—东盟自由贸易区的最前沿,随着中国—东盟之间的贸易量不断增加,尤其是我国“一带一路”战略的实施,广西乃至广大西南地区省份与东盟国家的海上运输贸易会有较快的发展,离不开海事司法的保障;三是从近几年来北海海事法院受理案件情况看,受理案件数呈大幅度上升趋势,彰显了北海海事法院存在的必要性。
  (二)管理体制
  在中央事权原则的改革思路指导下,我们认为,在推进海事法院改革中,要体现海事法院管辖跨地域性的特点。具体包括以下几个方面。
  1.人事任免方面。目前现状,人事权都是受制于地方党政机关,不论是院长或是普通法官,都是由地方人大任命。不论提拔什么干部,都得经过地方组织部门的同意,并受编制的限制。我们建议:海事法院院长由全国人大常委会任命,海事法院的法

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