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【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
治安行政案件办理中规范化问题实证探析
【英文标题】 An analysis on Standardization of Administrative Cases in Public Security
【作者】 周依苒【作者单位】 河南警察学院
【分类】 公安管理法【中文关键词】 治安行政案件;规范化;执法行为
【英文关键词】 administrative case for public security;standardization; law enforcement behavior
【文章编码】 2095-1140(2017)06-0027-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 27
【摘要】

公安机关人民警察的执法方式、执法行为、执法活动涉及到当前社会生活的方方面面,其执法活动的规范性和合法性关乎整个公安机关的形象,甚至党和政府的形象。治安行政案件的办理是公安机关最重要的执行活动之一,其执法质量直接影响到执法行为的效力。当前公安机关治安行政案件办理中存在诸多问题,例如受案不实,调查取证不及时、不到位,行政程序基本制度的缺失,案件定性不准确等,引发这些问题的原因也是多层次的,诸如客观上执法弱环境的存在,监督机制的缺失和考核机制的不合理,民警自身素质和业务能力的局限性等主客观因素的存在。对此,我们应从完善立法,落实责任追究,完善监督考核机制,提高民警素质等途径来破解治安行政案件办理规范化中存在问题的瓶颈。

【英文摘要】

The law enforcement way, law enforcement behavior and law enforcement activities of people’s police of public security organization involve all aspects of the current social life, and the standardization and legality of its enforcement activities are related to the image of the whole public security organization, and even the image of the Party and government. Handling of administrative cases for public security is one of the most important executive activities of the public security organization, and the quality of law enforcement directly affects the effectiveness of law enforcement. At present, there are many problems in the handling of public security administrative cases in public security organizations, such as the fact that the cases are not real, the time of investigation and evidence collection is not in time and in place, the basic system of administrative procedure is missing, and the nature of cases is inaccurate, etc. The causes of these problems are also multilevel, such as the objective existence of the weak environment of law enforcement, the lack of supervision mechanism and the unreasonable evaluation mechanism , the limitations of the civilian police’s own quality and professional proficiency , and other subjective and objective factors. To solve this problem, what we should do is to improve the legislation, carry out the accountability investigation, improve the supervision and evaluation mechanism and improve the quality of the police, so as to solve the bottlenecks in the handling of standardization of public security administrative cases.

【全文】法宝引证码CLI.A.1240234    
  
  2016年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》。《意见》对深化公安执法规范化建设作出了全面系统的部署,标志着法治公安建设进入了一个新的阶段。深化公安执法规范化建设,在整个公安工作中居于全局性、基础性地位,对全面推进依法治国具有十分重要的作用。深化执法规范化建设、全面建设法治公安的目的,就是要更好地发挥公安机关在全面推进依法治国中的生力军作用,切实履行好党和人民赋予的职责使命。作为执法主体的公安机关,应对的是日趋复杂的治安形势,受多种因素影响,在治安行政执法规范化进程中,还存在着诸多突出问题亟待解决。
  一、当前公安机关治安行政案件办理中存在的主要问题
  (一)程序方面存在的问题
  1.受案不实。治安案件在受案环节上存在的问题主要表现在以下几个方面:一是公安机关主动发现查处的案件明显低于被动受理查处的案件;二是受案不实。由于考核指标不科学,奖惩机制不合理,办案难度大等多种原因导致治安案件的受理数远远低于治安案件的实际案发数。例如,笔者在某地级市某一公安分局调研时,分局民警向我们展示了一组2016年8月份整个分局的治安形势分析数据,数据显示,8月份,该分局共接警2710起,比7月1899起上升811起,受理各类刑事案件126起,比7月66起上升60起,受理各类治安案件186起,比7月156起上升30起。其中,受理治安案件数仅比刑事案件数多30%左右,这显然是不符合客观实际的。
  2.调查取证不及时、不到位。在调研中发现,一些民警盲目取证,而忽略了自己收集的证据是否达到有关法律规定应达到的标准或要求。对口供的依赖性过强,取证方式单一。在调研翻阅卷宗的过程中,有大约80%的治安案件中只有双方当事人及证人的陈述,而缺乏其他的诸如物证、视听资料等证据形式。其次,一些民警为了急于收集证据尽快结案,取证的过程存在不合法的情形。例如,取证主体不合法,有不具备执法主体资格的人员参与调查取证;取证方式不合法,如传唤与继续盘问同时使用或互换;取证手续不合法等等。个别地方办案民警存在取证手段不合法的情形,由于治安行政案件存在取证难的特点,一些民警为了得到证据不惜采用威胁、引诱、欺骗等手段获取非法证据,严重侵犯了行政相对人的合法权益。
  3.行政程序基本制度缺失。回避制度、告知制度、听证制度是公安机关办理治安行政案件中必须遵循的几项基本制度,在调研中发现,一些办案部门及民警由于法律意识淡薄,在办理治安行政案件过程中对这几项基本制度存在不够重视甚至忽略掉的情况。
  首先,回避制度。回避是保证案件公正客观处理的必要条件。但在调研中发现,一些部门由于主客观方面的原因,并未严格执行回避制度。一些办案部门由于警力不足,尤其是在小县城和农村地区亲缘关系比较复杂,熟人社会特征明显,负责办理案件的民警或多或少跟双方当事人扯上关系,都回避了就没有警力来办案。主观上,一些民警及办案部门负责人漠视回避制度的存在,认为对案件的办理没有直接的影响。
  其次,告知制度。告知是保障违法行为人权利的有效手段之一。而在办案过程中,一些民警有意或无意地把这项重要的制度抛之脑后。例如,在对违法行为人作出行政处罚决定前,没有告知嫌疑人享有的陈述、申辩、申请行政复议和行政诉讼等权利;没有及时将鉴定意见告知违法嫌疑人和被侵害人等等。
  再次,听证制度。听证制度是行政相对人参与行政程序的重要形式,是行政民主与行政公正的重要体现。虽然在我所调研的地市公安局,对行政案件的处理结果有要求听证的情形并不是很多,但我们民警在做出较大数额的罚款时,必须对违法行为人的听证权利予以明确告知。尤其是我们常见的卖淫嫖娼和赌博案件。北京大学互联网法律中心
  4.法律文书不规范。我们所说的规范化执法,很多都是从法律文书上体现出来的。近几年,随着执法规范化要求的进一步深化,公安部对法律文书的样式进行了统一,地市公安机关的高度重视及民警素质的进一步提高,法律文书制作越来越规范。然而在我们调研翻阅案件卷宗的过程中,还是发现了法律文书存在的一些问题。例如,将刑事案件术语和行政案件术语混淆的情形,最常见的就是在行政案件卷宗中一再出现“犯罪嫌疑人”“讯问”等字眼;处罚决定书中无违法行为人的签字,告知机关项目填写错误等;我们的一个调研基地,在一起殴打他人的案件处理中,由于主办民警粗心大意,在处罚决定书中将被处罚人的年龄写为了902岁,1111年11月11日出生,闹了一个大笑话,案件当事人以处罚决定书上被处罚人王某某902岁进行报料,造成多家媒体相继报道,当事民警及相关责任领导也因此被免职,可以说是一个鲜活的教训。
  (二)实体方面存在问题
  1.案件定性不准确。有的基层公安机关作出的处罚决定,定性不准,错误地援引了法律、法条。无论该处罚决定的内容是赋予行政相对一方权利 ,还是科以行政相对一方义务,均应当有法律依据,这是依法行政的必然要求。因此,正确地援引法律是处罚决定合法有效的又一要件。但是由于受治安案件本身的复杂性以及办案人员自身素质的限制,适用法律错误的现象也是时有发生的。另外,在我们翻阅卷宗的过程中发现,部分办案民警没有掌握公安部印发的违反治安管理行为规范名称,在违法事由的填写上存在不规范的情形。如把谎报警情作为违反治安管理行为名,实际上应该是虚构事实扰乱公共秩序;把盗窃写为偷盗;把故意损毁财物写为故意损坏公私财物;把故意伤害他人和殴打他人视为等同等。
  2.自由裁量权的掌握不合理。公安机关在办理治安案件时对于违法嫌疑人做出处罚决定,在不违背法律法规的条件下,有可自由裁量的权力。这往往表现在同样性质的案件往往具有不同的情节,执法民警可在法律规定的处罚种类和量罚幅度范围内灵活的利用这个可伸缩的空间。办案民警滥用自由裁量权,很多情况下是根据违法行为人的社会背景和一些经济状况,甚至于自身的利益使然。随之出现不符合案件事实的结果。
  3.治安调解适用不当。《治安管理处罚法》中对于调解规定内容中出现“情节较轻”和“等”的字眼,致使法律法规规定较为模糊。“等”是指“等内”还是“等外”,这在案件的实际运用中存在较大的活动范围。“情节较轻”让基层民警在执法的过程中难以把握,存在调解范围不明确的问题。同时,部分基层公安机关为了节省时间,直接将法律法规规定的可以调解的治安案件进行处罚了事,不依法办事,从而不利于建设和谐的警民关系;在治安调解手段方面,部分基层民警在调解手段上存在强制现象,违反了自愿原则,在双方当事人一方或双方表示不接受调解的情况下,为了省时省事,强制要求双方进行调解,这就可能导致当事人事后后悔,不愿意履行,使调解书成为一纸空文,这即浪费了公安资源,又伤害了双方当事人的感情。笔者调研的某地级市某派出所在2015年12月份,共发现受理违反治安管理案件484起,查处484起,结案461起,其中,调解458起,调解的案件竟然占到了94.6%。
  4.案件查处率低。治安行政案件虽然在公安民警看来都是小案,但实际办理过程中,由于办案民警的不重视,不积极不主动的态度,又受治安行政案件证据易流失,案件证人多一事不如少一事的态度不愿意作证等因素的影响,治安案件在受案后能够查处的概率并不是很高。在治安案件的构成中,侵财类案件和侵犯人身权利案件几乎占了治安案件的90%以上。一些基层派出所对社会危害较小、损失不大、涉案价值较低的盗窃、抢夺等侵财类“小案”相对重视不够,往往只停留在受理、立案层面,主动出击调查取证的积极性相对不高,影响了公安机关的整体形象。而一些侵犯人身权利的案件中,殴打他人的行为几乎占了90%以上,这类案件也常常因为缺乏有力证据或者双方当事人一直达不成调解意见而久拖不决,造成案件的积压。以下是笔者调研的我省的某地级市公安局在2016年11月份的各个办案部门的发案情况及结案情况统计表(为保护办案部门隐私权及警务信息的保密性,这里各办案部门分别用英文大写字母来代替):
  2016年11月份全市各治安口办案部门办理治安案件情况

┌──────┬───────────────────────────┬──────┐
│单位    │治安案件                       │民警数   │
│      ├──────┬──────┬──────┬──────┤      │
│      │受理数   │查处数   │查处率   │拘留人数  │      │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│A区     │984     │166     │16.9%    │205     │197     │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│B区     │782     │147     │18.8%    │57     │188     │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│C区     │316     │154     │48.7%    │115     │258     │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│D区     │233     │46     │19.7%    │40     │48     │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│E区     │825     │542     │65.7%    │208     │339     │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│F县     │397     │134     │33.8%    │102     │288     │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│G县     │475     │192     │40.4%    │93     │312     │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│H县     │416     │141     │33.9%    │379     │250     │
├──────┼──────┼──────


  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}张莉.治安案件查处中的突出问题及对策研究[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2012(10):15.

{2}刘哲荣.公安机关执法质量的现状与对策的探讨[J].山海经,2016(6):1.法宝

{3}朱海平.新时期警察执法环境及执法理念的转变探讨 [J].公安教育,2014(4):15.

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