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【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
修订《户口登记条例》的研究综述与立法建议
【英文标题】 Research Review and Legislative Advice for the Revision of Household Registration Act
【作者】 张静骢【作者单位】 公安部户政管理研究中心
【分类】 行政管理法【中文关键词】 户口登记条例;修订;研究综述;立法
【英文关键词】 household registration act; revision; research review; legislation
【文章编码】 2095-1140(2017)06-0021-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 21
【摘要】

我国户籍管理制度是一项基础性社会管理制度,其主要法律基础是1958年开始施行的《户口登记条例》。随着经济社会发展和户籍制度改革的推进,有必要对该条例进行修订。同时,当代学者们围绕户籍法律制度进行了广泛而深入的研究,在户籍法律历史沿革、户口登记具体项目、法律如何回应改革以及立法技术等方面取得了丰硕研究成果。修订条例时应去伪存真地吸收、借鉴学者们的思路和建议,对法律名称与立法层级、立法宗旨与原则、框架结构与主要内容、与其他法律的关系等进行周密考虑。

【英文摘要】

Chinese household registration system is a foundational social administration system, its main legislative authority is the household registration act which came into force in 1958. With the economic and social development and the reform of household registration system, it’s necessary to revise the act. Meanwhile, scholars carry out extensive and in-depth research of the household registration law system, achieving a great deal of results in the historical evolution of household registration law, specific registration items, response of law to reform and legislative technique. These thoughts and suggestions should be properly absorbed in the revision, with considering the name of act, legislative level, legislative purpose, legislative principle, frame structure, main content and the relationship with other acts carefully.

【全文】法宝引证码CLI.A.1240227    
  引言
  近60年来,《户口登记条例》作为基本准绳,规制着我国户籍管理制度的发展演变,在保护公民权益、维护社会秩序、服务经济建设等方面发挥了重要作用。{1}然而,形成于计划经济条件下的这部法律带有深刻的时代烙印。例如,该条例第十条规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这使户籍管理制度除住户和人口登记外,又附加了控制人口流动的功能。该条例出台后至改革开放的几十年时间内,我国城市职工与人口的精简,都通过控制户口迁移的方式予以落实{2}。改革开放以来,随着经济社会的不断发展,特别是随着城镇化步伐的不断加快,《户口登记条例》已经越来越难以适应市场经济条件下人力资源优化配置、完善社会治理以及公安机关开展人口服务管理的新形势新要求。尤其是2014年国发〔2014〕25号文件公布、新一轮户籍制度改革全面启动以来,政界学界和社会舆论要求修订该条例的呼声日益高涨。
  习近平总书记强调:“要加强重要领域立法,确保国家发展、重大改革于法有据,把发展改革决策同立法决策更好结合起来。”{3}修订《户口登记条例》已经到了必须提上立法议程的阶段,并且在我国法律立改废释的系统工作中占有举足轻重的地位。与此同时,当代众多学者从法学、社会学、人口学等不同学科视角出发,对修订该条例以及姓名立法、流动人口管理立法等相关领域的法制建设作了大量扎实而富有创见的研究工作。笔者对这些以往研究成果进行检视梳理,并结合自身在推进户籍制度改革工作实践中的思考,力求使学界智慧与改革实践相呼应,为提高修订《户口登记条例》的立法质量提供有益参考。
  一、对户籍法律研究成果的梳理与归纳
  (一)我国户籍法律制度的历史沿革
  从商周时期“登人”或“登众”这样朴素的人口登记制度,到春秋战国与土地和军事管理紧密相连的“书社”、“上计”,到秦汉至隋唐逐渐完备的征赋派役制度,再到宋元明清逐步确立的保甲制,直至近现代以来一步一步走到今天的富有中国特色的户籍制度,作为社会制度的基础始终绵延不息、日臻完善。与之相应,户籍法律也经历了数千年的发展演进过程。学者们或纵观历史,或截取片段,归纳出了我国户籍法律制度发展的一些特点:
  1.内容广泛综合。有学者指出,我国持续演进数千年的古代户籍法律包括但不仅限于人口登记,而是涉及经济社会诸多领域,尤其是中唐时代以前的户籍法律涵盖人丁、田宅、赋税、徭役等多方面内容,充分体现了法制史学界所认为的我国古代法制“诸法合体”的特点{4}。
  2.户籍分类分级。有学者认为,无论是云梦秦简中的“魏户律”还是汉初萧何厘定的“户律”,抑或隋唐至明清的“户婚律”,都对户口进行了繁简不一的类别划分,并且这种划分带有浓厚的优劣等级色彩(除皇族宗室人户高踞于众户类之上以外,士、农、工、商、奴始终是最基本的户口等级序列)。而1958年制定的《户口登记条例》依然可见城与乡二元化的户口分类(某种程度上,同时也是分级){5}。
  3.遏制人口“非农化”。有学者指出,我国户籍法律始终对经济基础有着直接而深刻的反映。与农业社会的观念相适应,我国各个时期的户籍法律(包括《户口登记条例》)都有着明显阻遏“非农化”的倾向,对人口“乡转城”的限制几乎贯穿古今{6}。
  (二)修订户籍法需要考虑的国情民情方面主要问题
  问题倒逼改革,改革推动发展。2014年新一轮户籍制度改革全面启动以来,城乡统一的户口登记制度全面建立,各地户口迁移政策普遍放宽,以居住证为载体的城镇基本公共服务提供机制基本建立,户籍人口城镇化率统计工作进一步加强。这些突破性的进展也得到了学界的关注和讨论,多位学者提出户籍制度改革应依赖法律和政策“两条腿走路”,《户口登记条例》需要及时修订,以回应户籍制度改革带来的国家治理层面和群众需求层面的变化。在国家治理层面,主要从法定概念、法律衔接、国际范式等方面进行了论述:
  1.规范户口登记管理的相关概念。有学者认为,在行政管理和户籍制度改革实践中,户口登记管理的一些概念已发生变化,需要在修订《户口登记条例》时,予以确认。例如,该条例第六条规定:“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口,一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”公安机关户口登记管理工作中,正是基于此项规定建立了《常住人口登记表》、《常住人口登记卡》等,大部分地方公安机关还制定了《常住户口登记管理规定》。但《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出了对“常住人口城镇化率”和“户籍人口城镇化率”的要求(事实上,这一区分早已进入统计部门和公安部门的工作实践),从而改变了“常住人口”这一概念的官方口径{7}。
  2.注意与其他法律法规的衔接问题。有学者认为,目前户籍管理方面除《户口登记条例》这部法律外,还有《居民身份证法》(法律)、《居住证暂行条例》(行政法规)以及公安部近几十年间出台的多项规章制度,基本形成了一个相互勾连、相互补充的法律体系。修订《户口登记条例

打遮阳伞就显得很娘

》时,应在文本内容和立法技术上做好与其他户籍管理法律法规和规章制度以及诉讼法律体系的衔接,特别是要对居民身份证管理制度和居住证制度作出说明{8}。
  3.积极融入国际法治文明。有学者通过与境外人口登记(或称为民事登记、通行证制度、住民票制度等)的比较研究,论证了我国修订《户口登记条例》除应当创造性地继承和发展本国户籍管理法制传统外,还应当与发达国家(尤其是日本、韩国等同属东亚文化群、以“户”为单位进行人口登记的邻国)的法律制度融会贯通,移植其优秀法治资源,提高《户口登记条例》和户口登记管理工作的现代化程度{9}。
  在群众需求层面,修订《户口登记条例》必须考虑的主要问题有:
  1.统一城乡户籍管理。有学者认为,目前经济社会发展形势下,《户口登记条例》内容存在的最突出问题是城乡二元化的户籍阻隔。它使农民在职业身份之外,又被赋予了“户籍身份”(某种意义上,这种“户籍身份”比职业身份更加固化且带有贬低成分),这显然不利于对公民个人权益的保障和社会平等的实现。因此,修订该条例时必须对其中城乡户籍分野的条款予以修正,为农民身份转换创造无障碍的法制环境{10}。
  2.调整城市户籍准入门槛。学者们已普遍形成共识,当前户籍制度改革的显性目标任务即是有序降低城市户籍的准入门槛{11}。有学者提出,构建户籍法律制度要把“实现公民的平等权和公民的迁徙自由”作为出发点和归宿,在修订《户口登记条例》时明确任何地方都不能针对某一类群体设置差别化的落户门槛{12}。
  3.增强户口登记管理的便民利民。有学者指出,最近十余年的各地流动人口管理立法中,一个重要的价值取向转变即体现在“服务”一词被排在了“管理”之前{13}。《户口登记条例》修订过程中,有关户口审批办理事项的精简程序、便民利民也必须通过法律条文予以强化{14}。还有学者强调,随着人口信息服务领域的逐步扩大,修订《户口登记条例》也应体现信息化户口登记服务的新要求,并借鉴国外成功经验,将人口信息采集与综合应用写进该条例{15}。
  (三)修订户籍法律需要考虑的行政管理方面主要问题
  《户口登记条例》规定了常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更更正等七个具体登记项目(即公安机关户政部门传统上认为的“老七项”),而近几十年内一些行政法规、部门规章和地方性法规中对户口登记项目又进行了延伸和细化。学界对这些登记项目也不乏具体细致的研究,其中较为引人注目的观点主要有:
  1.主张姓名登记专门立法。有学者认为,近年来发生的多起公民因姓名登记问题起诉行政机关的案件表明,我国现行法律体系对姓名权的法律属性定位不清,而这种定位不清也直接造成了姓名立法的不足。现行有关姓名登记的法律法规内容凌乱,并且民法与行政法各自为政。其研究指出,姓名权不应当仅被看作是一项民事权利,更应作为宪法意义上的基本权利。为防止行政权与姓名权的冲突,有必要对姓名登记进行专门立法,并对姓氏选择、姓名用字、姓名的法定使用和变更等进行统一规范{16}。
  2.主张对不按时申报出生登记明确具体处罚措施。有学者认为,《户口登记条例》七条规定的“婴儿出生后1个月以内,由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。弃婴,由收养人或者育婴机关向户口登记机关申报出生登记。”不仅明确了出生登记的责任人,也明确了出生登记的时限。原《治安管理处罚条例》二十九条规定,对“不按规定申报户口或申领居民身份证,经公安机关通知拒不改正的”处五十元以下罚款或者警告,这为《户口登记条例》七条规定的执行提供了更具强制性的依据,而2006年开始施行的《治安管理处罚法》却没有作出任何相应处罚规定,缺乏与《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{3}习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0906/c6409325615123.html, 2014-09-06.

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