查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
PPP模式视角下宅基地使用权退出的制度构建
【英文标题】 The System Construction of the Exit of Right to Use House Sites from the Perspective of PPP Mode
【作者】 屈志强【作者单位】 湘潭大学
【分类】 土地法【中文关键词】 PPP;宅基地使用权;退出机制
【英文关键词】 PPP; right to use house sites; exit mechanism
【文章编码】 2095-1140(2017)06-0005-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 5
【摘要】

PPP模式是近年来被政府大力推广的新型发展模式。在城镇化进程中,宅基地使用权的退出缺乏资金支持推动的瓶颈显现,农民对宅基地退出积极性不高,在宅基地使用权退出领域引入PPP模式能为其提供充足的资金,为宅基地使用权退出提供动力。同时,引入PPP模式进行建设可以充分利用土地,增加农民收入,改善农民居住条件。政府应减少对下乡资本的不当干涉,完善其监管;修订《土地管理法》,破除城乡建设用地二元制度,推进PPP模式的法治化。

【英文摘要】

PPP is a new development model which has been vigorously promoted by the government in recent years. In the process of urbanization and the right to use house sites appeared out of the bottleneck of lack of financial support to promote the rural farmers out of enthusiasm is too low. In the field of out of right to use house sites can offer sufficient funds for the introduction of PPP mode, the exit for the Right to use house sites. Meanwhile, the introduction of PPP mode can make full use of land, increase farmers’income and improve the living conditions of farmers. The government should reduce the improper interference of the rural capital and improve its supervision. The Land Administration Law of the PRC was amended to break the dual system of urban and rural construction land and promote the rule of law in PPP mode.

【全文】法宝引证码CLI.A.1240226    
  
  专栏主持人语:2017年党中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》指出:要落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。认真总结农村宅基地制度改革试点经验,在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,落实宅基地集体所有权,维护农户依法取得的宅基地占有和使用权,探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民财产性收入。允许地方多渠道筹集资金,按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。PPP模式或可能为宅基地退出提供充足的资金。治安问题仍是农村的重点问题,强化农村社会治安管理,保护农民的生命与财产安全乃是加强农村法治建设的重点任务。
  关注当代中国,请关注“当代中国农村法治”!
  近年来,关于农村宅基地退出和PPP模式的讨论越来越多,然而对运用PPP模式对宅基地退出却少有人关注。严格上讲,“宅基地退出”一词并不准确,宅基地上所存在的权利既包括宅基地所有权,也包括宅基地使用权等用益物权,单纯的“宅基地退出”这一说法不能对二者进行区分。根据我国《物权法》的规定,宅基地使用权属于用益物权的一种,其退出也应当属于物权变动的范畴,因此也应符合物权变动的相应原则。
  我国《物权法》将宅基地使用权规定在用益物权篇之中,那么也理应适用《物权法》中关于用益物权的一般规定,然而我国《物权法》却排除了用益物权一般规定在宅基地使用权上的适用。在《土地管理法》中,宅基地使用权却规定在建设用地使用权当中;《物权法》一百一十五条规定,将宅基地使用权取得、行使和转让等排除了《物权法》对其的适用,《物权法》一百五十一条则排除了《物权法》对集体土地用作建设用地的适用。因此,可以认为宅基地使用权的退出在我国现行法律规定中是将其作为一项特殊的建设用地使用权进行管理。因此,运用PPP模式进行宅基地使用权的退出,更多的是基于宅基地使用权的建设用地性质,主要是从政府管理角度出发,而并非是从维护私权出发。宅基地使用权退出的现实困境一定程度上是由于我国现行土地管理法律规定滞后所造成,我国现行《物权法》对宅基地使用权的退出仅进行了原则规定,也正是为之后的改革试点预留了空间。
  在当前经济下行的背景之下,引入私人资本进行经济建设促进经济发展,释放社会闲置资本已经成为共识。在法律上而言,“PPP”并不是一个严格法律意义上的概念,而是一个随经济社会发展而来产生的经济学概念,法律对其规定滞后。目前,运用PPP模式进行土地整治以及参与农村土地承包经营权的流转的现象已经较为普遍,而我国法律对运用PPP模式参与农村土地整治和参与土地承包经营却没有规定。农村问题事关改革全局,土地也是农民最为重要的社会保障,稳妥推进宅基地使用权退出改革,运用PPP模式进行农村土地制度改革需要进一步明确其中牵涉的法律关系。因此,理清PPP模式在宅基地使用权退出运行中的现行法律制度规定,厘清现行法律规定中所存在的问题,探索新形势下宅基地使用权退出的途径和方式,保护各方主体的合法权益显得十分必要。
  一、PPP模式参与农村土地改革的现状
  目前私人资本进入农村承包土地进行规模化经营的情况十分普遍,随着政府部门的推广,私人资本参与农村土地改革成为一个备受关注的问题。在目前的法律规范尚未对PPP模式的内涵进行准确的界定和说明的前提下,首先需要的是对PPP模式的内涵进行清晰和明确,对私人资本进入农村土地改革领域的现状进行梳理分析。
  (一)PPP模式的内涵及发展现状不接我们电话 也不给拒接原因
  PPP是英文Public Private Partnerships的缩写,一般译作公私合作伙伴关系。PPP模式源于英国,最先应用于公共基础设施建设方面,具体包括轨道交通、高速公路、收费桥梁、地下管道、自来水、机场、监狱、隧道、卫生等领域。PPP是政府部门与私人之间进行合作共同提供公共物品或者服务的一种方式,这种方式使得私人在谋得利益的同时,也实现了政府部门的职能。广义上来说,PPP模式可分为外包类、特许经营权类和私有化类三大类{1}。它包括但不限于传统的BOT(Build-Operate-Transfer,即建设——经营——转让)、TOT(Transfer-Operate-Transfer,即移交/转让——经营——移交/转让)、BT(BuiId-Transfer,即建设——移交 )等类型。PPP模式的创新之处在于,它能够以一种新的视角来解决当今在公共物品或服务的生产或提供上的困境。PPP模式一定程度上避开了计划和市场孰优孰劣这种争论,转而期望于构建一个计划和市场相结合的分工模式,实现公平和效率的结合,发挥各自优势形成合力以提供更好更优质的公共物品和服务的目的。
  财政部和国家发改委等政府部门大力推广PPP模式,无疑与当下国家经济下行和财政减收的“双重压力”、地方债务负担沉重、公共物品供给不足等有着直接关系。政府力图通过与私人资本合作,缓解财政资金紧张、化解地方债务风险,并经由私人资本的投资替代,提升公共服务的质量与效率,从而达到保障社会公众需求和权益的目的{2}。尽管我国政府部门相继出台了相关的规章制度以及相关政策等文件,然而直至目前我国尚没有一部专门针对PPP模式进行规定的法律,甚至没有一部专门的行政法规。虽然国务院在2014年11月颁布并实施了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)和在2015年5月颁布并实施了《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和私人资本合作模式指导意见的通知》(国发[2015]42号),而这两者均非行政法规。财政部、发改委等部委颁布并施行的各种文件更非法律,并不能较好地解决目前PPP模式所面临的诸多问题。各个地方所颁布的相关意见、通知等来看,也显示出我国立法滞后,立法层级较低等问题。有学者指出应当由全国人民代表大会常务委员会制定专门的PPP立法——《政府和企业合作法》,这也为财政部所力推{3}。在实践层面上,除典型的合肥王小郢污水处理厂项目融资招标项目、北京地铁4 号线项目以外,还有转让兰州供水集团部分股权合资经营项目、青岛海湾大桥融资招标项目、大连城市中心区生活垃圾焚烧处理项目等等, 这些项目大多取得了预期的效果。 在这一过程中积累的经验也能为将来应用PPP模式的项目实践提供相应指导。
  (二)私人资本参与农村土地改革领域的发展现状
  如果想把弱小的传统农业改造成一个高生产率的经济部门,这种改造根本上取决于对农业的投资。对于农业的投资,仅依靠农民自身力量是不够的,工商资本下乡进行新农村建设不失为一条出路。
  私人资本参与农村土地改革,目前主要集中在农村土地承包经营权规模化经营方面。实践中,一般是私人资本与农村集体经济组织以及拥有农村土地承包经营权的农民三方签订协议,私人资本定期向农民集体经济组织支付一定报酬,到期归还占用土地,集体经济组织负责分发报酬给农民个人,同时负有协调私有资本经营过程中不受农民的不当干涉等义务。在私人资本进行规模化运营的过程中,原土地承包经营权人仅得到部分等值或者略微超出当前预估土地收益的资金,对土地进行规模化经营的增值部分,农民与之无关。同时,一些地方也存在着私人资本利用流转而来的农地套取国家补贴的现象,有些私人资本甚至将土地荒废。同时,私人资本以极地的价格取得了大片的土地,利益巨大(且不论来源是否正当);另一方面,私人资本与当地农民之间并不存在固定的联系,与当地农民并无交集,加上资本逐利性的本性,私人资本没有主动承担农村基础设施等设施的建设动力。在目前的现实运营中,为片面追求规模将土地流转给公司经营,农民收取固定的微薄租金而将土地进行资本化运作,公司投资经营高效农业或者非农产业,取得的利润与农民无关这一现象十分普遍,而这造成了农民心理的巨大落差,形成了资本与劳动力的对立,对社会稳定造成威胁。只领到租金的农民变为雇佣劳动者或者失业者,土地完全成为私人资本,土地社会保障的功能丧失,从而使土地资本化{4}。私人资本在承包经营的土地上进行的规模化经营只是为私人资本进入农村建设开了一个口子,政府权力与私人资本的联合则进一步削弱了政府的权威,形成了更深层次的社会矛盾。
  在宅基地使用权方面,地方政府部门采用了城乡建设用地增减挂钩制度进行流转。城乡建设用地增减挂钩制度简单而言,就是在符合土地利用总体规划的前提下将村民的宅基地用以置换城市所需的商业用地和工业用地。由地方政府和村委会负责新征土地作为之前腾挪宅基地居民的集中安置区,之后村集体新征得的土地交给有意愿参与村庄建设的开发商,开发商以为村民建房的名义出资在新村宅基地上进行统一的房屋建设,并由开发商自行向村民销售。这样,地方政府就可以通过较少的成本完成新村建设,同时获得了更多的建设用地指标,在地方政府看来,这是一条既可以少花钱建设新农村又可以腾出土地指标增加土地出让金收入的途径。然而,在这样的建设过程之中,忽视了宅基地上农民的利益,给予农民以较少的利益而获得了巨大收益,社会的发展成果为一个或两个社会阶层所独享,却让广大的阶层付出代价,这实际上是违背公平的一种发展路径,是不可持续的。客观上看,在农村土地改革领域,私人资本进行新农村建设为农村发展注入了巨大的资金,盘活了农村土地,增强了农村活力;同时,也应当注意资本逐利性对农民利益的侵蚀十分明显,地方政府基于土地财政的考量对农民利益保护动力不足,由此可能引发更深层次的矛盾。特别是个别地区为了迎合商业资本利润或政府土地财政需要,逼迫农民上楼或硬性驱赶农民离开土地的做法,早晚会引发一系列重大社会问题,乃至危及党和政府的执政合法性,必须引起全社会高度重视并及时予以制止{5}。
  二、农村宅基地使用权退出的现状与存在的问题
  (一)农村宅基地使用权退出的现状
  根据我国《物权法》的规定,宅基地使用权属于用益物权。依照《现代汉语词典》,“退出”一词有两种涵义:一是离开会场或者其他场所,不再参加;二是指脱离团体或组织{6}。因此,宅基地使用权退出一般指的是宅基地使用权的转让与消灭。然而,法律对于宅基地使用权单独转让、抵押或者出租均予以禁止,对宅基地上所建房屋导致的宅基地使用权随同流转的情形却并不禁止;同时,我国现行法律一方面禁止宅基地使用权的主动流转,另一方面又承认宅基地被动抵押的合法性。而这一规定则在实际上造成了抵押权在事实上无法实现,抵押权实现势必导致宅基地使用权的转让,而转让的非法性则直接导致抵押权事实上的虚置。
  依据我国《宪法》规定,城市土地属于国家所有,农村土地大部分是村民集体所有,这实际上确立了我国土地所有权的二元制度。随着城市化和政府对土地供应一级市场的垄断,集体土地只能朝国有土地的单向转变的制度构建,导致了地价和房价的野蛮上涨,也由此形成了“城中村”现象。许多城中村利用周边良好的地理位置将宅基地上房屋出租或者变卖,这就是“小产权房”产生的社会土壤,土地“食利者”阶层随之而形成,此时的宅基地使用权人出于对土地利益的较高收益期待不会轻易放弃土地使用权。另一方面,由于法律法规对农村宅基地使用权退出渠道过于狭窄,农村大量的宅基地却处于闲置状态,土地资源浪费严重,宅基地使用权退出的情况不多。
  十八届三中全会以来,建立城乡统一的建设用地市场的方向已经明确,在符合规划和用途管制的基础上,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。集体经营性建设用地,目前通说认为主要指的是乡镇企业用地。也有学者提出,集体经营用地性建设用地是具有可交易性的集体所有的建设用地{7}。无论何种观点,都未将宅基地使用权纳入集体经营性建设用地之内,排除了宅基地的可交易性。在当前的资本下乡进程中,PPP模式的运用事实上已经将宅基地使用权资本化,宅基地使用权实际上也就具备可交易性,而且这一实践也取得了较好的效果。因此,积极引导城市工商资本进入宅基地使用权退出领域,推进农村宅基地的退出制度改革不失为一条解决当前矛盾的可行路径。
  目前,部分地区对农村宅基地使用权的退出进行了探索,主要的方式包括:(1)将小产权房、联建房屋和农村宅基地使用权等入股进行商业开发进行市场化运作;(2)将宅基地使用权进行指标交易和实物交易进行市场化运作。在上述试点之中,实际上大部分进行的都是商品房的变相开发和买卖,这严重侵犯了农民的土地权益。显而易见的是,房地产市场不可能庞大到全国范围、大批量消化通过整理宅基地腾出来的建设用地。另一方面,我国农村的公益设施和基础设施等却仍然非常落后,满足不了广大人民群众日益增长的物质文化需求。而PPP模式的优势在于最大限度的利用社会资本,吸纳社会投资,能够为农村公益设施和基础设施建设提供资金,这不失为一条建设新农村的新路。
  (二)农村宅基地使用权退出存在的问题
  我国现行法律规定中尚存在难以圆融的内在矛盾,根据我国现行的《土地管理法》第六十二条规定对农村村民拥有宅基地的限制和《继承法》第条第二款房屋作为财产属于公民的遗产的规定,同时基于我国《物权法》 “房地一体”的原则只适用于国有土地上房屋和土地权利分离的情况的现状,农村宅基地上面的房屋转让是否也应当适用该原则尚无定论,虽说目前司法的实践中基本对此持肯定态度。正式因为上述法律之间的内在矛盾,使得即使目前的法律法规和相关政策不允许城镇居民购买农村的宅基地,而现实中却形成了城镇居民通过《继承法》等相关法律合法拥有农村房屋,实际上便以间接的方式取得了宅基地使用权的现象。特别是我国城镇化进程的不断加快,户籍迁出农村定居城镇的人越来越多,加上我国实行的计划生育制度的影响,而基于继承权取得闲置宅基地上的房屋事实上

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买北京大学互联网法律中心;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}世界银行.1999~2000年世界银行发展报告[R].北京:中国财政经济出版社,2000.21.

{2}张守文. PPP的公共性及其经济法解析[J].法学,2015(11):9-16.

{3}邢会强. PPP模式中的政府定位[J].法学2015(11):17-23.

{4}韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策[J].中国法学,2012(1):19-32.

{5}靳凤林.追求阶层正义:权力、资本、劳动的制度伦理考量[M].北京:人民出版社,2016.358.

{6}中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典(第六版)[Z].北京:商务印书馆2014.1324.

{7}杨一介.论集体建设用地制度改革的法理基础[J].法学家,2016(2):47-59.

{8}[美]西奥多· W·舒尔茨:论人力资本投资[M],吴珠华,等,译,北京:北京经济学院出版社,1990.45.

{9}徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京:中国社会科学出版社,2003.249-250.

{10}邓嘉詠,伍劲松.农村土地征收中的行政裁量及其控制[J].湖南警察学院学报,2017(2):5-14.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1240226      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】

热门视频更多