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【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
论构建中国特色公职律师制度
【英文标题】 Establishing Public Office Lawyer System with Chinese Characteristics
【作者】 彭碧豆【作者单位】 中南大学
【分类】 律师
【中文关键词】 公职律师;公职律师制度;中国特色公职律师制度;法律援助
【英文关键词】 public office lawyers; public office lawyers system; public office lawyers system with Chinese characteristics; legal aid
【文章编码】 2095-1140(2017)06-0047-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 47
【摘要】

中国特色公职律师制度是建设社会主义法治国家、法治政府进程中一项十分重要的司法配套制度,从司法实践来看,现有的公职律师制度诚点模式主要有广州、厦门、扬州、周村等模式,但诸模式却存在缺乏相应的制度布局、缺乏科学有效的监管机制、公职律师待遇较低等问题。所以应从完善制度布局、明确工作职责范围、建立科学合理的监管机制、提高公职律师报酬及待遇等途径来优化中国特色公职律师制度。

【英文摘要】

The system of public office lawyers with Chinese characteristics is a very important system of judicial support in the process of building a socialist country ruled by law and a government under the rule of law. Judging from judicial practice, the existing system of public office lawyers mainly includes Guangzhou, Xiamen, Yangzhou and Zhoucun. However, there are some problems such as the lack of corresponding institutional arrangements, the lack of a scientific and effective regulatory mechanism and the low pay of public-lawyers. Therefore, it is necessary to optimize the system of public office lawyers with Chinese characteristics by improving the system layout, clarifying the scope of work responsibilities, standardizing the management mechanism, and improving the remuneration and treatment of public office lawyers.

【全文】法宝引证码CLI.A.1240238    
  引言
  在我国,自从依法治国的理念提出并转化为法治实践开始,人民群众对于党政机关依法执政、依法行政的要求越来越高,与此同时,随着社会经济的不断向前发展,我国各级党政机关在执政和行政管理过程中遇到的法律问题不仅越来越多而且越来越专业化和复杂化,从而对政府法律顾问的需要不断提高。与此相对应,对广大人民群众来说,面对政府行政执法活动的法制化和专业化,他们期盼各种法律服务的需求同样不断提高。然而,一直以来,我国并没有专门的系统性的政府法律顾问和公职律师的相应制度布局。
  自1980年颁布实施《律师暂行条例》,正式开始重建我国律师制度,中国律师事业迎来一个新的阶段。在此阶段,我国律师制度以司法行政建制为依托,律师是“国家的法律工作者”,律师的工作机构“法律顾问处”是隶属于各级司法行政机关的事业单位,主要为同级别的国家机关、企业及本辖区内的个人提供法律服务{1}。1986年,国家恢复律师资格考试,该时期虽然律师数量很少,但是律师执业的范围不断扩大,其工作机构的称谓也从“法律顾问处”改为国办“律师事务所”。从1988年开始,中国律师业开始了一个长达十几年的私有化过程,进入所谓的“改制时代”。律师的主体身份逐渐与国家公职人员相分离,律师被从国家的司法体制中剥离出来,开始面向社会各个阶层寻求业务发展,此时期律师的数量迅速增长。随着社会的纵深发展,社会分工逐渐细化,律师的职业内部也出现了分化,开始有了为私人、公益组织、社会弱势群体、国家和政府不同主体提供法律服务的分类。1997年实施的《律师法》将律师定位从“国家的法律工作者”改成“为社会提供法律服务的执业人员”。为了进一步加强律师业在法律服务市场上的地位,司法部进行一系列的改革措施,2002年开始的公司律师与公职律师试点工作是其中最为重要的一项举措。从企业和政府内部推进,向其中具有相应资质的人员发放公司律师和公职律师执业证书,扩大了律师在企业和政府工作中的作用。
  2003年国务院颁布实施的《法律援助条例》使得各级法律援助机构普遍设立,法律援助机构除了代表政府履行保护弱势群体的职责之外,还充当各级党政机关的法律顾问,参与重大法律性事务的处理。政府法律顾问的功能是为各级政府的行政执法提供法律服务,参与政府重大事项的决策,为政府的行政行为提供法律意见等。公职律师的作用在于代表所在单位从事律师法律服务,其在单位专门从事法律工作,并享有相应的律师执业权利。公职律师除了履行政府法律顾问的职责之外,还能接受委托代表所在单位进行诉讼、处理突发性事件,并承担一部分法律援助的工作。公职律师将对党政机关依法执政、依法行政起到很好的监督作用,同时有助于提高党政机关执政能力,行政执法能力,使得我国政府更高效便民,更好的应对实践中日益复杂的问题,满足人民群众日益增长的需求。
  公职律师伴随着法律服务市场的分化而产生,我国公职律师制度的探索工作时间不长。2002年10月,司法部发布《关于开展公职律师试点工作意见》(以下简称《试点意见》),在我国部分地区开展公职律师制度的试点工作,探索中国特色公职律师制度,经过这些年的试点工作,积累了经验,取得了实效。2014年10月,十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将构建“公职律师”作为专门问题写入其中,明确提出,“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。”十八届四中全会《决定》这一重要的党内文件为我国公职律师的发展指明了基本方向,从而有利于快速推进我国公职律师制度向前发展。2016年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度的意见》(以下简称《意见》)明确提出,在“中央和国家机关各部委,县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师,乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师,国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度,事业单位探索建立法律顾问制度,到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系”,这无疑对县级以上党政机关设置公职律师提出了明确要求。
  2017年10月,最高人民法院和司法部联合发布《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》,基于以审判为中心的刑事诉讼制度改革的背景,强调必须“加强人权司法保障,促进司法公正,充分发挥律师在刑事案件审判中的辩护作用,开展刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点工作。”由此已经能够看到,法律援助中的刑事辩护已经呼唤政府部门设置公职律师,帮助完成刑事案件审判阶段辩护律师全覆盖的任务。
  制度建构与制度完善需要理论先行,因此,从深化我国律师制度改革、实现国家治理能力法治化、加快社会主义法治国家建设、实现全面依法治国等方面着眼,如何构建与完善中国特色公职律师制度的理论研究都已经迫在眉睫。
  一、公职律师本土化实践的试点模式
  自2002年司法部下发《试点意见》开始我国公职律师试点工作,多年来,全国各地在借鉴国外经验的基础之上,因地制宜制定出了适合自己的发展路径。其中以广州、厦门、扬州、周村四地的模式最具代表性。
  (一)广州模式
  2002年司法部文件一出台,广州市就率先开始了试点工作,目前已形成自己独特的模式,即:“专职律师+岗位律师”的模式。由政府财政拨款在市、区两级行政区划内设立专门的公职律师机构—公职律师事务所,在设立专门的公职律师事务所的同时在政府各部门设立岗位公职律师,其中专职的公职律师由公职律师事务所直接进行管理,岗位公职律师则同时受到行政机关的监督管理和公职律师事务所对其所进行的业务指导。广州市公职律师具有公务员的编制,其主要任务是为政府依法行政提供保障。公职律师事务所中的专职公职律师专门为本级政府部门提供法律服务,其职责范围较之岗位公职律师要更为宽泛,除了处理日常性法律事务以外,还需要承担法律援助工作。下跌你应该笑还是哭
  广州模式的优点很突出,设立专门的公职律师机构便于广州培养一批优秀的公职律师,打造一支专业的公职律师队伍。但同时也存在诸多不足:一是公职律师专职机构取名“事务所”容易让人将其与社会律师混淆;二为公职律师新增大量编制,需要财政的大力支持,成本较高;三是公职律师公务员身份决定其收入将低于社会律师,难以吸引和保留优秀人才;四是岗位律师与专职律师同设容易引发两者之间职责交叉、工作互相推诿,从而使工作效率大打折扣。
  二、厦门模式
  厦门模式通常被称作“岗位公职律师制”,其基本做法是不增加设置单独的公职律师机构,不增加独立的编制和经费,由司法行政机关按照一定的程序,向市、区两级各机关部门中具有法律职业资格或者律师资格的人员核发律师执业证,实行“一岗双责”,公职律师在原有的工作岗位上,同时承担为单位提供法律服务的职责。厦门市为公职律师设置的门槛除了具备相应的法律资质以外,还要求在本单位从事法制工作一年以上,并且征得其所供职单位的同意。厦门市公职律师的执业范围较为广泛,主要是为政府决策提供法律意见、参与规范性文件制定,接受政府委托处理具体的法律性事务,同时其工作受到所在单位考核与管理。
  厦门模式与广州模式的区别在于,其没有设立独立的公职律师的专职机构。其优点在于没有新设机构,在原有机构的基础上赋予满足资质条件的人员新的职能,充分利用了本单位的资源,降低了行政成本,且人员分散于各部门,便于其熟悉业务,提高工作质量。同时缺点也很明显,人员分散,缺乏统一的管理机构,难于保证工作的协调和统一,尤其是当遇到综合性强的工作时,同时“一岗双责”使得公职律师工作的独立性大大降低。
  三、扬州模式
  扬州对公职律师实行聘任制,其公职律师的组成来自于面向社会的公开招聘,其公职律师不具备公务员身份,而是属于政府雇佣的专业人员。公职律师与政府之间签订合同,公职律师提供法律服务,政府则向其发放薪酬,公职律师作为政府雇员与其所任职单位不存在人事组织关系。扬州市对公职律师选拔条件较高,通过社会竞聘,选拔35周岁以下,具有法律硕士以上学历和律师资格并有过执业经历的法律人才。扬州公职律师有单独的工作办公室,其主要工作是为政府提供法律咨询服务。
  与广州和厦门不同的是,在扬州模式中,公职律师并不具备公务员的身份,从而没有人事上的隶属关系,因此公职律师在工作中的独立性和自主性会更强,能有效的为政府提供法律服务,充分发挥公职律师的职能作用,这是扬州模式一个显著的优点。但扬州对公职律师设置的门槛较高,很难及时满足实践的需要,且招聘的人员均来自社会,没有在政府单位的工作经历和经验,因而在处理单位实际问题尤其是在面对专业性强的工作时会存在很大的困难,不能高效高质量为单位提供法律服务,另一个问题是,政府雇佣的公职律师与政府内部的法律顾问的职责好似并无不同,两者又应作何区分。
  四、周村模式
  淄博周村在其区司法局内专门设置了政府公职律师办公室作为周村公职律师的工作机构,正应如此,周村模式也被称作“公职律师办公室管理制”。周村的公职律师主要来源于其司法行政机关中依法取得律师资格或者法律职业资格的人员,其主要工作是为政府提供法律咨询。同时周村设置了一个管理委员会,其成员来自检察院、法院、政府职能部门以及周村区司法局等多个部门,对公职律师的具体工作进行指导和协调,并对其进行多方管理和监督。
  与上述各地模式相比,周村模式以法律援助中心为依托设置政府公职律师办公室具有鲜明的小地域性特征。该模式的优点在于其公职律师来源于司法行政机关中具备相应资质的人员,他们熟悉业务,法律素质较高,使得公职律师试点工作开展起来比较方便且启动成本较低。而不足之处则在于:一其设置的管理委员会的组成人员过于复杂,所涉部门较多,实践中容易造成监管混乱,难以发挥管理委员会的应有功能和作用;二是周村设立公职律师办公室作为公职律师专门的办公场所只适合在如周村区一样的小地域范围内实施,如若在大范围地区内推行,大量增设办公室机构不仅成本较高而且影响工作效率。
  五、小结
  对上述我国试点过程中具有代表性的四种实践模式进行总结,归纳如下:

┌───────┬───────┬───────┬───────┬───────┐
│       │广州模式   │厦门模式   │扬州模式   │周村模式   │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│公职律师的身份│公务员    │公务员    │政府雇员   │公务员    │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│为公职律师的设│具备律师资格 │具备律师或法律│具备律师资格+ │具备律师资格或│
│置的条件   │       │职业资格+法制 │执业经历+法律 │者法律职业资格│
│       │       │工作经历+供职 │硕士以上学历+ │       │
│       │       │单位同意   │符合年龄要求 │       │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│公职律师的主要│公职律师事务所│分散于政府各部│单独的工作办公│政府公职律师办│
│办公场所   │       │门      │室      │公室     │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│公职律师的主要│专职公职律师除│为政府决策提供│为政府提供法律│为政府提供法律│
│职责范围   │提供日常性法律│法律意见;参与│咨询服务   │咨询服务等  │
│       │服务以外,还需│规范性文件制定│       │       │
│       │承担法律援助工│;接受政府委托│       │       │
│       │作      │处理具体的法律│       │       │
│       │       │事务等    │       │       │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│对公职律师的监│专职公职律师由│由所在单位和司│由所在单位进行│由多职能部门组│
│督与管理   │事务所管理,岗│法行政机关进行│监管     │成的管理委员会│
│       │位律师由所在单│综合监管   │       │对其进行管理 │
│       │位和事务所共同│       │       │       │
│       │管理     │       │       │       │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│公职律师的待遇│享受公务员待遇│享受公务员待遇│政府依照合同向│享受公务员待遇│
│       │       │       │其发放薪酬  │       │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│各种模式的特点│设立专门的公职│充分利用资源,│实行聘任制,公│以法律援助中心│
│及优点    │律师机构-公职 │实行“一岗双责│职律师在工作中│为依托,人员来│
│       │律师事务所,便│”成本低,且人│的独立性和自主│自司法行政机关│
│       │于发挥团队作用│员熟悉业务,工│性较强    │,熟悉业务、法│
│       │       │作效率较高  │       │律素质高   │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│各种模式存在的│新增大量机构和│人员分散且缺乏│设置的门槛较高│其设置的管理委│
│主要问题   │编制,成本较高│统一的管理机构│,人员缺乏政府│员会的组成人员│
│       │;公职律师收入│,难于保证工作│单位的工作经验│过于复杂,所涉│
│       │较低;专职公职│的协调和统一;│,面对专业性强│部门较多,实践│
│       │律师与岗位律师│同时“一岗双责│的工作时存在困│中容易造成监管│
│       │之间存在业务冲│”增加了工作负│难;政府雇佣的│混乱;且公职律│
│       │突      │担,若收入不高│公职律师与政府│师收入不高  │
│       │    


  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}刘思达.割据的逻辑:中国法律服务市场的生态分析[M].上海:上海三联书店,2011.

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