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【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
新时代信访冲突化解研究
【英文标题】 Research on Conflict Resolution of Petition Letter in the New Era
【作者】 胡和平刘力皲【作者单位】 湖南警察学院湖南警察学院
【分类】 法理学【中文关键词】 新时代;信访冲突;信访者;接访者
【英文关键词】 the conflict of letters and visits; the new era; the solution; the path
【文章编码】 2095-1140(2017)06-0088-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 88
【摘要】

信访冲突作为社会现象的一种问题状态在本质上依然是社会矛盾运动的高级阶段,新时代的信访冲突明显具有主体多元化、诉求复杂化、形式多样化、手段极端化等表征。诱发信访冲突原因是多方面的,需要多主体参与综合预防,制约当前信访冲突化解的瓶颈就在于信访功能泛化、信访行为异化和信访主体错位。只有正本清源着眼于社会全局消除诱因,进一步巩固传统接访、拓展网络接访平台,以人为本注重人文关怀,整体联动强化化解机制,才能求得信访冲突化解的实效。

【英文摘要】

Petition letter conflict as a social phenomenon is still an advanced stage of social contradictions. In essence, the petition letter conflict in the new era is characterized by diversification of subjects, complexity of demands, diversification of forms and extreme means. There are many reasons for the conflict of petition letters, which requires multiple subjects to participate in comprehensive prevention, and restricts the current petition conflict resolution. The bottlenecks lies in the conflict resolution of petition letters are generalization function of petition letters, the alienation of petition letters, and the dislocation of petition letters. Only focusing on the global society to eliminate incentives to further consolidate the traditional receivers, expanding the network liberating platform, people-oriented humanistic care, strengthening the overall linkage mechanisms to resolve conflicts in order to achieve the effectiveness of the petition.

【全文】法宝引证码CLI.A.1240233    
  恩格斯曾经说过“运动本身就是矛盾”。{1}依据矛盾论的观点,社会发展之所以发展,正是因为社会矛盾运动所导致的否定之否定,即主要矛盾与次要矛盾、矛盾主要方面与次要方面的不断博奕和冲突。{2}信访冲突作为新时代社会转型过程中否定之否定的局部动态结果,主要动因同样是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的冲突和博奕,因此化解信访冲突的关健就在于基于事实依法依规对冲突各方的情绪予以稳控、利益予以平衡。
  一、信访冲突的本质:矛盾运动的高级阶段
  本质上看,信访冲突只是社会冲突的一种具体表现形式,其根源在于广泛社会矛盾运动。一直以来,社会冲突理论对此从正、反两个方面进行了从不间断的论证,以法国社会学家迪尔凯姆为代表的功能论者认为,有效可行的社会机制维系了社会的和谐稳定,出现信访冲突只是社会局部的偶然失范;以德国达仁多夫为代表的冲突论者认为,普遍存在的社会变迁才是导致信访冲突与分岐的主要动因;两者截然相反的论证,正好吻合了矛盾论的对立统一,诠释了信访冲突作为一种根本无法杜绝或彻底消除的社会现象,只是某个局部的不同矛盾在一定条件下步入了高级阶段,最终以局部或个体之间紧张的社会关系得以展现。它体现的是矛盾双方目标指向、行为竞争与利益追求等层面的不认同、不合作与不妥协,也包含了资源权利和分配过程中不断的对立、沟通、协商和调整。即冲突各方基于某种权利义务上的竞争性诉求(包括非法或合法诉求)而从意识到言行、从认知到取舍、从内在到外表的多维度的综合性对峙。{3}
  人民代表大会制度是我国的政体。因此,产生于西方的社会冲突理论并不完全适合于我国信访冲突的本质分析。新中国成立后一个相当长的时期内,我国习惯于用人民内部矛盾来定性信访冲突,公权力的国家暴力机器及专政手段往往多用于解决敌我矛盾,化解类似于信访冲突这类人民内部矛盾的主要思路集中在教育、疏导、机制优化或调整等方面。于是,信访冲突中的主体意识往往被淡化,导致了诸如“花钱买平安”等负面误导。事实上,导致信访冲突的根本原因是被冲突主体诉求解决的社会基本矛盾,仍然应当借鉴西方的社会冲突理论并结合我国国情综合分析。
  当前,我国进入特色社会主义新时代,人们对安全与环境、民主与法治、公平与正义的期盼日益增多,然而公共产品、自然资源依然有限,地区与地区之间、行业与行业之间、单位与单位之间甚至是公民个人之间的发展不平衡、不充分广泛存在。技术革新造就市场,市场主导就业,就业牵引人口流动,市场、就业、流动又会导致阶层重组、形成新差距。美国社会学者亨廷顿在他的社会政治稳定理论中阐述了这样一个思想:经济发展产生一种社会动员,提高人们对生活的期望,当社会动员快于经济发展时,人们就会因为不满足而产生社会挫折感。因社会变革造成的差距所诱发的多层次矛盾既是影响当今中国社会政治最深刻的因素,也是信访冲突不断出现的根本动因。
  二、新时代信访冲突表征:四化趋势明显
  社会进入转型期后,我国社会进入了一个高速发展变革快车道,供给侧改革、产业转型、体制转轨、改革红利再分配等诸多政策逐渐一一付诸实践,部分行业、单位或群体利益被不断打破、重建,新、旧均衡置换过程中临时性、局部性或结构性不协调因素在不同时段、不同区域内不同程度地呈活跃态势,原有利益者与新生利益者之间守成、获取的博奕时有发生,并广泛涉及到社会政治、经济、思想、文化、生态等领域的不同阶层、行业。
  (一)主体日趋多元化
  信访冲突主体的多元性体现在冲突各方。一方面,从信访者身份或职业看,冲突双方既有公职人员、知识分子、专业技术人员、私营业主、个体工商户,又有商业服务人员、产业工人、演艺人员、农业劳动者,还有城乡无业、失业和半失业人员;既有失业者,又有失地者,还有失房者;既有传统现实社会的自然人,还有虚拟社会的网民,几乎涉及社会各大阶层的各大社会群体。从信访者数量看,既有个体单独信访,又有群体集体信访,还有多主体的串访、代访。从信访者的信访频次看,既有一次性信访,又有重复性信访,甚至有的是多年来反复信访,变成了信访专业户。另一方面,从接访者角度看,有专业职能部门接访,也有行业系统主管部门的接访,还有企事业单位内部接访,甚至是多部门、多单位联合接访;有一次接访,有多次接访;有逐级接访,也有越级接访,甚至还有拦访、截访。既有专业接访,又有非专业接访;既有理性接访,又有非理性的接访。信访冲突中主体的多元化,导致化解信访冲突的社会成本增加、效率受损,不利于社会资源的整合和社会的可持续发展。
  (二)信访诉求复杂化
  虽然中国梦是中华民族的共同追求,在中华民族伟大复兴进程中我国社会各阶级阶层和各行各业的目标认同高度一致化;但是整体利益一致的基础上,不同个体、群体之间在精神资源获取、物质资源占有及社会关系构建等方面,由于体制、机制及历史资源储备等原因,导致了这样或那样的差异。既使在同一区域或同一行业内,不同个体、群体之间由于存在认知水平、价值取向、基本能力、社会关系、生活方式、措施选择和获益渠道的差别,其利益诉求、取得结果也会千差万别。差别的存在最终不可避免地诱发摩擦和冲突,一旦得不到及时的疏导、协调,信访现象就会出现。从当前的实际情况看,我国信访形势虽然总体平稳,但仍然是稳中有升,且信访诉求复杂化趋势明显。直接利益诉求和非直接利益诉求、现实诉求和非现实诉求、精神诉求和物质诉求、合法诉求和非法诉求、理性诉求和非理性诉求、群体诉求和个体诉求等等多种诉求相互演绎。诱发信访冲突的原因是多方面的,历史原因和现实原因、群体原因和个体原因、结构性原因和非结构性原因、政策原因和工作原因等多方面原因交织在一起,导致了信访冲突化解的复杂化、反复化。征地拆迁的、环境污染的、食品安全的、下岗失业的、改制重组的……,一波未平,一波又起,稍有不慎,还会观望、效仿、跟风、攀比,形成类似于多米诺骨牌、亚马逊蝴蝶或篮子中螃蟹一样的社会负面效应。
  (三)信访形式多样化
  网络时代与信息化社会大背景下,信访形式也在与时俱进。除了传统的写信、邮寄资料和登门造访等来信来访外,电话、微信微博、电子邮件、网上投诉、媒体转达等信访形式被越来越多地应用到信访冲突之中,邮件满天飞、贴子到处贴。如果处理不当,极易形成舆情热点,最终导致公平正义被舆论所绑架,造成冲突化解过程中的被动。且无序上访、交叉上访、反复上访、多头上访现象愈来愈明显。有的冲突双方信上不信下,越级上访甚至找领导缠纺;有的冲突双方理解法律、政策狭隘、偏颇,甚至断章取义,有理上访、无理也上访或者干脆闹访;有的明明只需一个或几个人信访,却相信驴能统治世界,动不动就纠集亲朋好友或同事群体上访。从而导致简单问题复杂化、单一问题群体化。
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  (四)信访手段极端化
  正常情况下,信访冲突的产生、演变、化解有规律可循,正如其他危机事件一样,一般会经历孕育、激化、临界、危机、恢复五个阶段;但很多信访冲突中,冲突双方出于各自的目的,宁可相信“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”,也不愿选择正当的渠道和合法途径解决冲突。有的故意制造舆论,通过舆论炒作进行政治绑架;有的人为地制造群体性事件,非法聚集,通过堵门堵路、冲击公务机关或职能部门、到公共场所静坐示威、在人员密集场所打横幅贴标语、在交通主干道拦车堵路等方式进行集体施压。更有甚者,谩骂、侮辱、攻击接访人员,将无行为能力人或当事人遗弃在信访场所,或者以自伤自残要挟、逼迫接访人员等。如孟连事件、瓮安事件等等类似的冲突,均造成了恶劣的社会影响。
  三、冲突化解实践中的制梏:泛化、异化与错位
  (一)信访功能泛化
  设立信访制度的初衷是“和”,其关健在于“疏”,它是我国五千年传统文化精髓在国家治理中的具体体现,也是国家与社会互动的渠道之一。一旦信访冲突各方的矛盾积累达到临界值,有效的信访制度便可以充当减压阀的作用,压力得以释放、危机得以化解。正因为如此,2015年我国制定的第二部《信访条例》开宗明义地指出:保持各级政府同人民群众的密切联系,维护信访秩序、保护信访人合法权益是《条例》制定与颁行的主要目的。同时,在该《条例》开篇第二条就明确界定:信访主体为公民个人和公民群体,信访形式只能是电子邮件、书信、电话、传真、走访等,信访事由可以是反映情况、提出建议或意见,也可以是表达诉求。由此可以看出,除此之外的信访形式和信访由头,均非法定。
  在法治社会,公平正义是主旋律之一,程序公正同样适用于信访制度,违背程序公正追求本体诉求目的的方式其实是非正当和不可接受的。信访冲突中,冲突各方置法治于不顾,随机自由选用非正当的、激进的手段或程序,理论上就是一种非法行为。可是,在信访冲突化解实践中,部分接访者对“稳定压倒一切”理解偏颇,侧重于信访的“减压阀”作用和维稳功能,选择性地忽视了《信访条例》第条中提出“统筹兼顾、标本兼治”的总要求。在稳定工作责任制与责任追究制政治导向下,信访工作慢慢开始变味、变调,由倾听、回应社情民意平台演变成矛盾纠纷与冲突的排查、化解平台。事实上,各类矛盾纠纷与冲突的孕育、膨胀与爆发,源自于更为广泛的政治、经济、文化等社会矛盾运动,既有地缘性的,也有结构性的。社会稳定并非信访制度能单独实现,信访制度只是缓解矛盾冲突的平台之一。信访工作包打天下,自然而然导致了信访功能的泛化,泛化的功能体制下效率当然有限,久而久之,公民对信访价值就会失去认同。一旦国家相关信访的制度失去了公信力,社会生活中公民(公民群体)在信访过程中的行为自然会越来越多地失范,从而滋生出无序或冲突。整体看,信访功能泛化在一定程度上掩盖了社会矛盾,误导了公众与公权力主体的认知,变相地淡化了其他国家治理制度的功能,最终也就造成了信访冲突总量居高不下,无序信访、激进信访甚至暴力信访丛生。
  (二)信访行为异化
  在国家治理体系中,信访制度承载着信访冲突各方权利救济与政治参与的补益功能,既是冲突各方获得权利救济的有效方式,也是冲突各方监督权力运行的有效途径。改革进程中各类社会资源被不断优化整合,某些局部或某些环节发展不均、分配不匀的阶段性瑕疵大量存在,不同时段、不同局部爆发不同烈度的信访冲突不足为怪,这是社会发展进程中的必然产物。然信访制度虽然因其灵活、高效而被正处于尖锐矛盾冲突之中的人们广泛运用,但它不是万能的。信访行为异化是制梏信访冲突预防、化解的又一瓶颈,实际操作中,信访行为的异化集中表现在两个层面。
  1.从信访者层面看。抛开信访冲突的诱因暂且不论,无论何种诱因的信访冲突,冲突当事方往往信闹不信法是不争的事实,偏重于将信访平台当作权利救济平台,自身主要精力不是放在对事实与法律的正确把握与理解上,而是放在激进的上访维权角逐中,寄希望于司法程序之外的信访冲突寻求利益诉求的满足,认为“会哭的孩子有奶吃”。事实上化解信访冲突的最终途径仍然是司法救济途径。{4} 一方面,信访制度虽然是国家治理者或权力决策者与底层民众相互的交流平台,但它并非唯一平台,它只是信访各方平和沟通、有效互动、平等协商的载体之一。当信访冲突各方的信访行为失范并有碍公共秩序或法律规范时,信访制度的约束力就失去了存在的意义。如果冲突当事方执拗一条道走到黑,依然循信访渠道寻求诉求目的,接访方只能是启动法律机制或动用行政手段予以终结。如此,则有悖设立信访制度的初衷。另一方面,法治国家也可以说是程序国家,凡事必须依规依矩进行,信访制度在某种意义上可以归结为矛盾纠纷调处程序的一种,应当注意的是它虽然可以调解信访冲突,但它并非正式矛盾纠纷化解程序,大量诱因复杂的信访冲突依然需要法定程序来解决。信访冲突之所以产生并爆发,事实上己经违背了程序公正所追求的实体公正,是对制度或程序的破坏。{5}
  2.从接访者层面看。有限的信访接待权力往往被接访者无限泛化或无限弱化。有的把信访室异变成了接待室,面对信访冲突当事人的诉求,要么缺乏责任心,敷衍塞责、漠不关心;要么缺乏同情心,拦堵打压、息事宁人,人为地在信访当事人面前设立了一堵无形的隔离墙,使之投诉无门。有的把信访室异变成了政务中心,凡事不问缘由大包大揽,把有限的调解权泛化成行政权、司法权或监察权,面对信访冲突当事人扮起了法官、仲裁员或行政代言人,但是“信访体制越有作为,法律规则即愈加疲软,司法权威也愈将弱化。”{6}如果信访平台的职能泛化,充当了信访冲突的终结者,自然国家治理的其他平台(如司法平台、行政平台等)就会被逐渐边缘化。既然非制度化、程序化的恣意渠道每每优于法制化的司法渠道,既时间短、成本低又见效快,那么民主与法制、公平与正义也自然不会成为信访冲突当事方的第一选择,程序的正当性与法律的公信力甚至是国家的公信力在无形中被蚕食,一旦局部矛盾形成焦点,信访冲突就会被反复引发。
  (三)冲突主体错位
  信访冲突在本质上是局部矛盾运动的高级阶段。之所以爆发信访冲突,是

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}恩格斯.反杜林论[M]//马克思恩格斯选集第3卷.北京:人民出版社,1972.160.

{2}毛泽东.矛盾论[M].北京:人民出版社,1952.8.

{3}赵威.信访学[M].沈阳:辽宁大学出版社,2010.98-101.

{4}周博文,杜山泽.公安机关涉法涉诉信访工作法治化问题研究[J].公安研究,2011(5).

{5}陈在上.法治视域下涉法涉诉信访运行规范研究[J].中共天津市委党校学报,2015(1).

{6}刘炳君.涉法涉诉信访工作的法治化研究[J].法学论坛,2011(1).

{7}王超.信访制度法治化问题研究[J].齐齐哈尔大学学报,2016(4).

{8}列宁.关于农村工作的报告[M]//列宁全集第36卷.北京:人民出版社,1985.

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