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【期刊名称】 《政法论坛》
论“黑哨”中的行政法问题
【作者】 高家伟张玉录
【作者单位】 中国政法大学成人教育学院山东省聊城市中级人民法院
【分类】 其他【中文关键词】 中国足协;行业自治团体;分权
【英文关键词】 China Football Association;Industrial Autonomous Organization;Division of Powers
【文章编码】 1000—0208(2002)03—165—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 3
【页码】 165
【摘要】

中国足协同时具有社团法人、社会中介组织、民事主体和公共行政主体等多重身份。作为公共行政主体,中国足协的特殊性表现在它是中国足球业的行业自治团体,与国家体育行政机关在机构、职能和活动方式方面均不同。行业自治团体存在的基础是分权。

【英文摘要】

China Football Association possesses multiple status such as corporation,civil subject,and public administrative subject.As a public administrative subject,the particularity of China Football Association manifests that it is an industrial autonomous organization which distinguishes itself from the state administrative organizations of sports in the following aspects:institution,function,and way of activities.The basis for the industrial autonomous organizations is division of powers.

【全文】法宝引证码CLI.A.115625    
  “黑哨”具有多重违法性,同时触犯了民法、经济法、行政法(行规)和刑法的有关规定。中国足协应当和有关的国家机关分工协作,共同查处“黑哨”行为。但是,“黑哨”所暴露的更深层次的法律问题却是中国足协的法律地位、行业管理体制和宪政分权体制的完善。
  一、中国足协的法律地位
  根据中国足协章程的规定,中国足协实行会员制。根据该章程第四章规定,中国足协会员分为会员协会、会员俱乐部和个人会员等3种。中国足协分别设立全国代表大会(最高权力机关)、常务委员会、主席会议、专项委员会、纪律委员会、诉讼委员会、全国联赛委员会。另外,中国足协还经营管理中国足球学校等设施。
  自1993年成立以来,作为足球行业的行业自律管理组织,中国足协一直致力于管理体制的改革。因此,要明确中国足协的法律性质和地位,必须首先了解现行管理体制的特点。从中国足协后来颁布的一系列行规[3]来看,其管理体制具有如下特点:
  (一)足球行业经营机制的市场化。与我国的市场经济体制的改革进程相应,足球行业由原来的行政化逐步向市场化转轨,实行公平竞争、优胜劣汰的机制,具体表现在:第一,足球俱乐部的企业化。足球俱乐部为企业法人,按照企业的经营方式运行,各种社会力量特别是工商企业可以以赞助、持股等方式参与俱乐部的经营。第二,球员和足球队的职业化。俱乐部下设和经营管理职业球队和球员,俱乐部之间可以按照等价有偿的原则转让和购买职业球队和球员;足球经纪人也职业化,专门经营职业球员的转会工作。第三,职业联赛的商业化。全国甲级联赛、乙级联赛、国际联赛等赛事由全国联赛委员会集中管理,但其具体运行却实行市场竞争机制,足球俱乐部之间为保级和晋级,按照比赛成绩进行公平竞争,优胜劣汰。
  (二)足球行业管理职能的社会公益化。这是指足球行业的管理与经营在目的和任务、组织、活动方式、规则等方面分离,中国足协的管理逐步定位在维护足球行业公平竞争秩序,推动足球体育事业的发展,维护这一社会公益性的职能上。具体表现在:第一,在目的和任务方面,中国足协的管理是为了维护足球行业的公平竞争秩序,以各种形式推动国家足球体育事业的发展,不以营利为目的。中国足协是非赢利性的全国体育联合组织,其任务和职责主要是制定和执行足球行业的发展计划、规划、行规和科学技术标准,促进科学研究和培训,开展国际交流等。虽然中国足协可以开展必要的经营活动,但其目的是“为本项目的发展筹集和积累资金”。这与以赢利为目的企业法人足球俱乐部显然不同。[4]第二,在机构设置方面,实行会员代表制,将会员(球员、足球俱乐部、会员协会)与中国足协分离。每个足球俱乐部和会员协会可以派二代表组成中国足协全国代表大会,确定足球行业管理的重大事项,但是,它们并不是中国足协本身的机构成员,中国足协的组织和管理并不影响会员的独立法律地位。简而言之,中国足协是足球行业的管理者,而球员和足球俱乐部是足球行业的经营者。第三,在活动方式和规则方面,中国足协主要采取立法、计划和规划、注册和许可、收费、收入分成、处罚、奖励、指导等方式,具有明显的单方面性和公益性,是按照公共行政管理的规则运行。这与球员和足球俱乐部按照商业运行的市场竞争机制显然不同。
  (三)足球行业管理体制的自治化。这是指足球行业管理在机构和人员、职能、运行体制、财政等方面与国家体育行政机关分离,由中国足协按照足球行业本身的特点和行规自负其责地进行。具体表现在:第一,在机构和人员的设置方面,中国足协与国家体育行政机关分离。国家体育总局和地方各级体育行政机关是国务院和地方各级人民政府的体育主管部门,属于国家行政机关。[5]中国足协属于由足球行业成员代表成立的自我管理和服务的社会团体。第二,在职能方面,中国足协与国家体育行政机关分离。体育行政机关和其他行政部门的职能主要是推进体育管理体制改革、协调体育发展规划与经济和社会发展规划的协调、制定国家体育标准和有关等级制度、学校体育课程设置、制定有关体育公共设施的建设规划、奖励优秀或者作出突出贡献的人员、管理综合性的体育竞赛、保护体育设施和标准、维护体育活动和设施的公共安全和秩序、审定全国性和国际性体育竞赛的用品、进行体制监测、竞赛记录的审批、监督与体育有关的经营活动、处分有关的行政工作人员等。[6]中国足协作为全国性的单项体育社会团体管理单项体育运动的发展的普及,并且代表中国参加国际单项体育组织,负责对比赛违纪行为的处罚等。[7]总体来看,国家行政机关的管理着眼于体育事业的基础设施保障和公共秩序维护(体育事业的外部保障),而中国足协的管理着眼于足球行业经营的纪律和竞争秩序(足球行业的内部保障)。第三,在运行体制方面,国家行政机关的管理完全按照传统的国家行政的规则进行,例如机构设置、内部工作制度等。中国足协的管理着眼于足球行业本身的专业特点,维护其公平竞争秩序,按照符合足球竞赛特点的行规进行管理,例如行规制定、全国联赛的监督和协调、会员违纪的处罚等。第四,在财政经费方面,中国足协与国家体育行政机关、会员等分离,建立符合自己管理特色的财政经费体制。根据中国足协章程第10章的规定,中国足协的收入包括会费、注册费、捐赠、财政补助、门票分成、出让转播权等,既不单纯是财政拨款,也不是单纯的经营收入。其支出主要是比赛、集训、教练员培训等。从财政经费的内容、结构和用途方面与国家财政和企业的财政均不同。打遮阳伞就显得很娘
  通过上述分析可以认为,中国足协是根据体育法的授权,在国家的法律监督之下,通过自己的机构和成员。履行足球行业自我约束、自我服务的社会公益性职能的社会团体法人,是自治行政主体的一种组织形式。具体而言表现在:
  1.社会团体法人。这是中国足协的基础身份,也是从宪法有关结社规定的角度考察中国足协所得出的结论。按照体育法第40条和足协章程第2条、第3条规定,中国足协是全国唯一的、全国足球专项体育社会团体法人。基于这一法律身份,中国足协可以作为足球行业的总体利益代表参加有关的国家立法程序,作为团体成员参加中华体育总会,作为成员在国际足联和亚洲足联代表中国等。
  2.社会中介组织。这是从法社会学的角度考察中国足协的社会角色所得出的结论。中国足协是协调足球行业中的各种社会关系,其中特别是国家与足球行业成员的管理关系的公益性社会中介组织。足球行业涉及多方面的社会关系,例如会员之间的关系、会员与球迷和观众的关系、会员与国家之间的关系、国际交流中的各种关系等,中国足协通常处于这些关系的中间,是一个中间人,其职能主要是协调。
  3.民事主体。基于这一法律身份,中国足协可以进行必要民事活动,例如签订民事合同、转让资产、接受捐赠、申请仲裁、参加民事诉讼等。
  4.法律授权的公共行政主体,即足球行业的公务法人。基于这一法律身份,中国足协可以进行行业管理活动,例如制定行规、会员注册和资格注册、收费、处罚、争议裁决等;可以作为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告和国家赔偿的责任主体。在这种情况下,行政法的一般原则和原理应当予以适用,例如依法行政原则、比例原则、信赖保护原则以及行政主体理论、行政行为理论、法律监督的救济理论等。
  在个案处理过程中,关键不是中国足协的章程做了什么样的规定,而在于中国足协实施了什么样的活动,以及该活动最符合我国法律体系中哪个部门法调整对象的特征。
  二、“黑哨”事件中的宪政分权体制问题
  “黑哨事件”所暴露的行业管理体制问题具有典型意义,不仅涉及足球行业和其他专项体育行业的管理体制,而且涉及律师协会、工商业协会等行业管理体制的法律定性和完善问题,归根结底涉及我国宪政分权体制的完善问题。只有从宪政分权和自治的高度才能把握“黑哨”事件的历史意义。
  (一)分权与自治。
  所谓分权,是指为了防止个

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感觉黑人都特别团结
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}蒋碧昆.宪法学[M].北京:中国政法大学出版社,1999.

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