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【期刊名称】 《东方法学》
我国跨省区流域污染问题治理的困境及司法对策
【副标题】 论司法体制改革与对策研究【作者】 李建勇
【作者单位】 上海大学法学院{教授}【分类】 司法
【中文关键词】 跨省区的流域污染;行政区利益冲突;司法应对机制
【期刊年份】 2014年【期号】 6
【页码】 105
【摘要】

党的十八届四中全会公报指出:“优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。”从全国主要跨省区流域污染的若干重大案件的问题入手,提出了治理这类污染问题面临的困境;从法经济学和现有司法体制的角度分析了导致这些案件发生的主要原因;探讨了在解决跨省区流域污染案件中的司法机制的缺陷;并提出了解决这些跨省区流域污染案件的四大对策:一是在国家层级上将司法辖区与行政辖区分开,即建立跨省级行政区的若干大区法院或巡回法院,专门受理省级行政区之间的跨区冲突案例;二是将现行的法院的经费与人事任免的横向关系改变为从最高法院到基层法院的纵向垂直关系;三是可以尝试由最高人民法院内设立巡回派出法庭,为建立全国大区法院或巡回法院的过渡;四是建立法官独立的保障机制。最终从司法体制上解决跨省的地方司法保护主义的问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1196946    
  一、问题的提出
  笔者所指的跨省区之间的利益冲突是指由行政主体为保护本行政区域的利益,利用被赋予的管理本行政区域内的社会和经济事务的公权力实施干预市场经济行为而引起的行政区之间的利益冲突,省级行政区之间的利益冲突就是省级政府利用被赋予的管理本行政区域内的社会和经济事务的公权力,去实施干预市场经济行为而引起的冲突。
  在我国跨数省的江河流域,如长江、黄河流域都有不同程度的因流域污染所导致省区利益冲突事件,淮河流域和太湖的水资源污染也时常导致冲突频频发生,珠江三角洲经济区内部广东省相关地市与香港之间也存在着流域跨界污染的问题。[1]此类冲突的产生一般与地方政府的产业政策不合理、对污染企业监管不力有关。由于经济发展水平的差异,不同行政区对环境治理持有不同的认识态度,采取不尽相同的行为方式,往往在水资源管理、流域综合开发、环境保护、防洪治理等区域性事宜上,行政分割现象较为突出。不少行政区无视区域生态联系,只注重自身经济建设,各自为政,互不协调,极易引发以水资源利用为主的多种区际矛盾和边界污染问题。尤其在各相邻城市的交界地带,往往因管理制度、政策法律、标准时序等差异,更容易造成生态分割和跨界污染,激化社会矛盾,成为跨省经济区经济可持续发展的重要障碍之一。
  典型的案例有江苏盛泽镇与浙江嘉兴之间的流域污染。[2]浙苏两省交界区河流的水质由于上游工业污染,流经嘉兴秀洲的京杭大运河等大小河流一度成了“黑河”,水变得又黑又臭。[3]另有著名跨省流域污染事件是“淮河污染事件”。[4]又如2013年3月上海黄浦江松江段水域大量漂浮的死猪,[5]却来源于黄浦江的上游地区嘉兴等地。
  上述跨省流域污染事件向我们提出:如何通过司法途径来有效地解决跨省区的污染案件?
  对于跨省污染所导致的跨省区的司法纠纷,通常的情况是:一个省区的法院对于另一个省区的法院的判决往往不予执行或拒绝配合执行,最终无法通过司法途径给予解决。[6]在“司法要为地方经济建设服务”的口号下,有的基层法院院长在受理和审判类似案件时,就曾经在全院大会上说:“我们审理案件,不但要讲法律效果,还要讲经济效果。你判一个案件执行一个案件,当地企业输了垮了,好像与你无关,但当地企业如果都垮了,全县经济滑坡了,谁来给你法官发工资?”[7]这种跨行政区界的环境污染问题,实质上是不同行政区域主体之间经济发展中的利益冲突所致。
  二、导致跨省区污染问题久治不决的原因分析
  1.导致跨省流域污染的立法冲突
  导致跨省流域污染的原因很多,有立法体系上的、也有司法体制上的原因。从立法体系看,在我国行政区层级中,地方政府中只有省级行政区才有地方立法权(少数特区和较大的市除外)。也就是说,从地方的立法保护看,省级政府才有可能是地方利益的最大保护人。省级地方利益成为省级地方性法规之间、地方政府规章之间冲突的主要原因。省级地方政府部门往往根据他们认为的需要来制定类似于部门规章的红头文件,通过发放红头文件的形式来保护地方利益。
  地方立法保护主义严重扰乱了法律秩序,严重阻碍跨省区流域污染问题的有效治理,也会因此导致各地的执法不公,成为法治中国建设的一大困难。例如我国《环境保护法》规定“县级以上地方政府环境保护主管部门负有监管的法定职责”。对于跨行政区的环境污染,需要各地方政府配合解决,但是当地方政府不配合跨区的环境污染的治理时,该法却缺乏制裁措施,对地方政府的行为约束不力,使得某些处于上游地段的地方政府对可能导致下游地区环境污染的企业的污染行为放任甚至纵容。对公民的人身、财产权的侵害是由污染企业的作为行为和政府怠于对环境进行监管的不作为行为共同造成的,导致流域污染的企业与所在的地方政府构成了利益共同体。由此可见,导致污染的企业和所在地政府对于处于下游地段的公民的利益损失应该共同承担赔偿责,特别是当企业无力单独承担赔偿责任时。但是由于《国家赔偿法》没有明确规定对于政府的不作为行为,受害公民能否要求国家赔偿,特别是省级地方立法对受害地区的受害公民的利益赔偿缺乏应有的规定和相应的法律保护,导致现在法学理论界对这个问题存在争议,也使法院对案件的判决呈现出不同的结果,无法起到有效保护公民权利的作用。由于立法原因不是笔者探讨的重点,故笔者对此不作深入探讨。开弓没有回头箭
  2.博弈论视角下的省级行政区理性经济人原因分析
  我国省政府之间各自为政、恶性竞争以及唯GDP的追逐,实际上也是行政区个体发展的理性与整个跨省区域发展的理性之间的矛盾反映,即各个行政区之间是否愿意为了整个区域的经济发展作出妥协与合作。如果选择不合作,对个别行政区的眼前或短暂的利益可能有利,在利益相关的双方中,由于一方的不合作不仅可能会导致另一方的利益受损,也可能会使整个区域利益受损,这样从长远的角度看,最终也会对不合作方产生不利影响,因为不合作方能够从整个区域中获得的利益也会随之减少。
  譬如,一条横跨两省的河流,由于上游段的企业污染了下游的水,导致下游的水不能饮用,如果处于下游的省区在不想付出任何环保代价的前提下饮用到洁净的水,就不得不与处于上游的省区的政府或当事企业交涉,如果处于下游的省区的居民坚持认为处于上游的污染企业必须承担所有因污染导致的损失和后果,认为如果没有污染企业,他们的水源就不会受到污染,并坚持要求处于上游的省区要么关闭污染厂,要么清洁水源。这样,上游的企业就要考虑和比较清洁水源和关厂的成本与继续污染的后果。假如关闭企业的代价或清洁水源的代价高昂,且可以在不受到法律制裁的情况下继续排污,那么,处于上游段的企业就会选择继续排污。如果处于下游的省区政府或居民不想为得到洁净的水付出任何代价,那么在各自为政的行政区分割的状态下是不可能的。因为这样做不仅处于上游的企业要倒闭或利益受损,而且处于上游的政府的税源和财政因此也会减少。所以,在没有国家强制法律的情况下(即法律对这类现象没有说法的情况下),企业要生存,继续排污就不可避免,处于下游居民最终还是得不到洁净的饮用水。
  上述例子是一个非合作博弈的典型例子,且两个博弈方都按照个体理性原则进行决策,因此双方采用“不合作”策略的均衡对两个行政区来说都不是理想的结果,由于双方都坚持采取“不合作”,而无法实现两者双赢的局面。因此,高昂的交易成本难以使双方达成有效的区际间的合作。这是因为,跨省行政区之间在缺乏有效的协调机制或相应的法律与司法体制的情况下,即便一方按照市场经济的原则进行真诚的区际开放和合作,但其无法相信或保证相关方也能采取同样的态度和行为,实际上其他行政区也许对本地市场依然采取种种保护措施。此时,就某一行政区而言,如果对本地市场或企业不采取同样的保护措施,就会使自己辖区的经济利益受到源源不断的损失。这样,虽然每个行政区都非常清楚,地方保护行为有碍于跨行政区的区域经济的整体发展,但出于本行政区利益考虑,处于个人理性的地方政府谁都不愿意首先废除地方保护,不愿意失去眼前的发展机会和利益。因此,从理论上讲,在经济竞争日趋激烈的大背景下,各行政区采取“不合作”策略是可以预见的。对于这种集体行动问题,意大利著名经济学家维弗雷多·帕累托早在1935年就指出:“如果所有的个人都克制不要去做某件事情,那么作为共同体中的每个个人都会从这种行为中得到好处;但是现在如果共同体所有的人(一人除外)都坚持不去做这件事,那么共同体的整个福利损失非常微小,但是那个违背常人行动去做这件事的人,所能获得的个人收益会远远大于他作为共同体成员所承担的成本”[8]。这就是说,这个利己的不合作的个体所化的机会成本比共同体中的其他成员更少,但从共同体整体中所获得的利益却远远大于其作为共同体成员所化的成本。然而从长远的趋势看,由于这个个体的特立独行破坏了大家的游戏规则,使得其最终要么得不到整个区域共同体的支持而放弃自己的行为,要么其退出这个共同体,要么大家都向其一样,我行我素,各行其是,从而使得区域共同体最终瓦解。可见,缺乏合作的有效机制和平等的区际协议等因素,行政区之间就会陷入不合作的困境格局,这也是当前我国行政区之间的利益冲突长期存在并愈演愈烈的主要原因之一。
  3.解决跨省区流域污染的现有司法机制的缺陷
  由于河流污染所导致的跨省际的司法纠纷时有出现。通常的情况是:受理案件的法院往往总是作出有利于所辖的行政区利益的判决,而跨省区的法院判决必须需要被告一方所在辖区法院的配合执行,通常的情况又是被告一方所在辖区法院发现对方法院的判决不利于自己所在辖区的企业的利益时往往拒绝执行。这种跨行政区界的环境污染问题,实质上是不同行政区域主体之间经济发展中利益关系的矛盾冲突所致。由于在现实生活中地方法院在经费、人员的任命等方面都依赖于地方政府,也导致了法院在审理案件中出现“司法的地方保护主义”倾向。[9]
  目前,我国行政区的行政管辖地域范围与法院的司法管辖地域范围的合二为一,为各行政区的地方保护主义在司法审判上提供了条件,大开了绿灯。当属于同一个大经济区区域内的不同的行政区发生利益冲突从而影响整个区域经济一体化发展时,本行政区的法院往往不能公正审理和判决区级冲突案件;即使当某一行政区的区级法院作出了比较公正的判决(往往是当本行政区的诉讼一方是受害方时),另一相关的行政区的所辖法院仍因裁决管辖范围不同而拒绝执行,[10]各个行政区在地方利益的驱动下仍我行我素,各自为政。司法审判中的地方保护主义,主要表现有滥用案件管辖权、滥用法院调查取证权、滥用财产保全措施维护本地当事人利益;枉法裁判,偏袒本地当事人;不作司法协助而使外地法院的判决在本地难以执行等。[11]行政执法中的地方和部门也存在严重的地方保护主义。法律实施的困难障碍更严重地来自改革中膨胀起来的地方和部门利益产生的保护主义。一些行政职能部门和地方政府置法律而不顾,以行政手段参与市场封锁,以各种借口干扰执法。一些地方官员们“为我所用”、“各取所需”地执行法律和抵制法律的执行已甚为普遍。地方和部门保护主义的表现五花八门,如有些党政领导机关和领导干部指令、支持、纵容有关部门、单位和人员采用不正当手段保护本地、本部门的利益,其表现是:一些地方党委、政府从局部利益出发,制定土政策,设置障碍阻挠执法部门秉公执法;由于制售假冒伪劣产品,非法出版物以及走私等能给地方带来暂时的经济利益,因此,有的地方党委、政府对中央和上级部署的整治、打击、取缔措施持消极态度,软拖硬磨、敷衍应付;一些党政领导片面地从地方或部门经济利益出发,置国家与全局利益于不顾,打招呼、批条子,直接干预执法机关依法办案,甚至还直接参与执法机关违法办案。[12]
  地方保护主义是妨碍司法公正的一大弊害,它不仅损害国家的全局利益和人民的根本利益,对建立统一、开放、平等、竞争的社会主义市场经济秩序危害极大。它不仅破坏了国家法制的统一性和完

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