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【期刊名称】 《中州学刊》
从科学发展看环境法的使命
【英文标题】 The Mission of Environmental Law - From the Scientific Outlook on Development
【作者】 徐祥民【作者单位】 中国海洋大学法政学院
【分类】 环境法学
【中文关键词】 科学发展观;环境法;环境保护;绿色发展理念
【英文关键词】 scientific outlook on development; environmental law; environment protection; green development concept
【文章编码】 1003-0751(2016)06-0050-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 6
【页码】 50
【摘要】

科学发展包括中国需要发展、中国必须尽快发展、发展应坚持以人为本、永续发展四项内容,其中永续发展最具时代特征。用科学发展观来审视,我国发展实践存在不平衡、不协调、不可持续的问题。科学发展要解决的最突出矛盾是导致发展不可持续的“人—天”矛盾。环境法应当为保障实现科学发展、绿色发展,为解决环境污染、资源减少、生态破坏、物理环境退化这四类环境问题提供有力武器,而现有环境法在这些方面还不够有力。

【英文摘要】

The concept of scientific development contains four aspects: China needs development, China must develop as fast as possible, the development must always put people first and China must pursue sustainable development. Among which sustainable development is the one with the brightest feature of the times. Examining with the scientific outlook on development, some problems do exist in China′s own practice in development, including imbalanced development, uncoordinated development, and unsustainable development. The most prominent problem that scientific outlook on development is aimed to solve is the conflict between human and nature, which has caused the unsustainable development. The environmental law should offer powerful arms to guarantee the realization of scientific and sustainable development, as well as to solve four problems, which are prevention and control of pollution, reduction of resources, environment degradation, and ecological destruction. However, the current environmental law is not effective enough to handle with these environmental problems.

【全文】法宝引证码CLI.A.1214544    
  
  科学发展观是一个伟大的理论创造,是我们党从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想,是运用马克思主义的立场、观点、方法认识和分析社会主义现代化建设的丰富实践,深化对经济社会发展一般规律认识的成果。[1]自从党中央提出科学发展观以来,我国国民经济和社会发展规划等重大方针政策都充分体现了这一思想。比如,第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《“十一五”规划纲要》)在“指导原则和发展目标”篇设单独一章即第二章“全面贯彻落实科学发展观”,要求“以科学发展观统领经济社会发展全局”,并提出了科学发展要坚持的六项原则和推动发展的六个政策导向。第十一届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《“十二五”规划纲要》)第一篇开门见山,宣布要“转变方式,开创科学发展新局面”[2],指出“以科学发展为主题,是时代的要求,关系改革开放和现代化建设全局”[3]。第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《“十三五”规划纲要》)则充分贯彻党中央提出的绿色发展理念[4],强调坚持科学发展,努力“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”[5]。无疑,科学发展观已经成为我国制定国民经济和社会发展规划的指导思想,已经成为实际地影响着我国国民经济和社会发展的科学理论。
  在学习、贯彻科学发展观的过程中,在运用科学发展观指导我国经济建设、社会建设以及其他事业的过程中,许多领导、专家、学者都对科学发展观作了精辟的总结和深入的研讨,这些总结、研讨使科学发展观的内涵不断丰富,然而,从生态文明建设和环境法制建设的角度来看,从科学发展观的形成发展过程探讨其深刻含义还是有必要的。[6]本文就是对科学发展理论与环境法在实践科学发展观方面的作用之间关系的探讨。
  一、科学发展的时代特征——永续发展
  科学发展观产生于我国战胜“非典”疫情之后,经过中共中央第十六届四中全会、五中全会、六中全会,以及中国共产党第十七次全国代表大会和第十届、第十一届全国人民代表大会等会议的加工、提炼,到制定《“十二五”规划纲要》时达到成熟。[7]这表现在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《“十二五”规划建议》)、《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》(以下简称《“十二五”规划建议说明》)和《“十二五”规划纲要》中。通过对上述文件的反复品读,可以确信它们是贯彻科学发展观的典范。正是依据这一判断,下文对科学发展观的诠释也从这些重要文件开始。科学发展的具体内容是什么呢?先来看《“十二五”规划建议》中的一段话:“我国是拥有十三亿人口的发展中大国,仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,发展仍是解决我国所有问题的关键。在当代中国,坚持发展是硬道理的本质要求,就是坚持科学发展,更加注重以人为本,更加注重全面协调可持续发展,更加注重统筹兼顾,更加注重保障和改善民生,促进社会公平正义。”[8]这段话用简明易懂的文字告诉我们,科学发展包括以下四项内容。
  1.中国需要发展[9],中国必须发展
  上述文字中,“我国是拥有十三亿人口的发展中大国,仍处于并将长期处于社会主义初级阶段”的判断说明了发展的必要性,“发展仍是解决我国所有问题的关键”的判断则不仅表明了发展的必要性,而且指出了发展的紧迫性和重要性。[10]因为我国是发展中大国,所以我国需要谋求发展,这里的发展大致就是人们常说的经济社会发展。《“十二五”规划建议说明》指出:“《建议》提出以科学发展为主题,就是要把科学发展观贯穿到改革开放和现代化建设的各个方面。主要考虑:一是要坚持以经济建设为中心,紧紧扭住发展不放松。我国仍然是一个发展中国家,仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变,发展仍然是解决所有问题的关键。”[11]很明显,这里的“发展”是用来解决“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”的办法,其首先表现为社会主义现代化建设。我国制定《“十三五”规划纲要》时坚持了这样的判断。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《“十三五”规划建议》)提出的发展目标之一,就是“经济保持中高速增长”。[12]
  2.中国必须尽快发展
  发展仍是解决我国所有问题的关键,这一判断给发展施加了一种紧迫性。不解决作为解决其他问题,而且是所有问题的关键的“发展”这一问题,其他问题便难以解决,甚至所有问题都难以解决。因此,一切想寻求对其他问题或所有问题加以解决的人们便一定急切地盼望发展。
  《“十二五”规划建议》赋予科学发展以“尽快发展”的内涵,除了基于上述逻辑关系和要求,还基于一个基本判断——一个对国际关系发展态势的判断,即在近一个时期,国际关系的总体走势是和平、发展、合作,[13]这种走势给我国实现发展愿望提供了一个战略机遇期。[14]《“十二五”规划建议》明确指出,“综合判断国际国内形势,我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期”,“国际环境总体上有利于我国和平发展”。[15]这个分析的言外之意是:有利于我国和平发展的国际形势未必长期存在。由于我国需要发展,而适宜我国发展的国际环境又不一定长期存在,所以我国才应抓住难得的有利国际环境,尽快发展。
  从《“十三五”规划纲要》和指导该纲要制定的一系列文献中,也可以读出关于“战略机遇期”的判断。如《“十三五”规划建议》对我国发展形势的一个综合判断是:我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。根据这样的判断,《“十三五”规划建议》提出准确把握战略机遇期内涵的深刻变化,更加有效地应对各种风险和挑战,继续集中力量把自己的事情办好,不断开拓发展新境界。
  3.发展应坚持以人为本
  讨论发展常常会涉及“发展是为了什么”的问题,《“十二五”规划建议》回答了这一问题。它指出:“在当代中国,坚持发展是硬道理的本质要求,就是坚持科学发展,更加注重以人为本,更加注重全面协调可持续发展,更加注重统筹兼顾,更加注重保障和改善民生,促进社会公平正义。”[16]不管是“更加注重全面协调可持续发展”,还是“更加注重保障和改善民生,促进社会公平正义”,都可以归结为“以人为本”。
  《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》(以下简称《“十三五规划”建议说明》)提出的“经济保持中高速增长,有利于改善民生,让人民群众更加切实感受到全面建成小康社会的成果”,是对以人为本的发展观的充分肯定。《“十三五”规划纲要》确定的发展原则之一,就是坚持人民主体地位。“人民是推动发展的根本力量,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。必须坚持以人民为中心的发展思想,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。”[17]
  4.永续发展
  党中央在制定《“十三五”规划建议》时、国务院在起草《“十三五”规划纲要》的过程中都坚持了“永续发展”的观念,全国人民代表大会通过的《“十三五”规划纲要》也体现了“永续发展”的观念。《“十三五”规划建议》提出并阐释了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,认为“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现”。[18]贯彻绿色发展理念,谋求永续发展,就要“坚持节约资源和保护环境的基本国策”,“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”,“加快建设资源节约型、环境友好型社会”。[19]
  科学发展是包含上述四方面内容的发展。缺少其中任何一方面,都不能准确地反映科学发展观。不过,应该注意的是,上述四方面内容中最具时代特征的是第四个方面。第一个方面,即中国需要发展,可以适用于任何一个国家、任何一个时代。因为不仅作为发展中国家的中国需要发展,而且发达国家,包括目前最发达的美国也需要进一步发展。第二个方面,即中国必须尽快发展,反映的是发展的历史条件问题,这个问题说到底是发展的可能性问题或者快速发展的可能性问题。这方面的内容适用于其他国家也无不可,因为任何一个国家都会遇到需要在国际环境中寻找发展机遇的问题,任何一个有发展机遇的国家也都应抓住机遇发展。第三个方面,即发展应以人为本,是关于发展的社会目的或政治目的的要求,它体现了社会主义中国的本质属性。然而,因为它是社会主义的本质要求,所以它并不只是当今时代的中国所坚持的,而是社会主义中国在任何一个历史时期都坚持的。第四个方面,即谋求永续发展,最具时代特征。蕴含永续发展的要求,这是科学发展观与以往的发展观,包括与新中国过去阶段提出的发展观明显不同的地方。这里所说的“时代特征”,“科学发展观与以往发展观的不同”,是由特殊的、以往不曾出现也不会出现的历史条件所决定的。这个特殊的历史条件就是环境危机笼罩着我们赖以生存的星球,人与自然的矛盾(以下简称“人—天”矛盾)日益尖锐。《“十二五”规划建议》提到的“经济增长的资源环境约束强化”,[20]对某些区域要禁止开发[21]等,都在一定程度上反映了人类当前面临的环境危机。习近平总书记所说的补齐生态环境保护这块短板[22],《“十三五”规划建议》指出的“资源约束趋紧,生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转”[23]等,都是对这一危机的反映和应对。由这种特殊的历史条件[24]引发的永续发展的要求,是科学发展观最具时代特征的内容。贯彻科学发展观最应该做的,就是把这一内容落实在法律政策中,落实在行政管理等工作中。
  根据以上分析,我们有理由说,不以永续发展为目标的发展一定不是科学发展。
  二、科学发展要解决的最突出矛盾——“人—天”矛盾
  加快转变经济发展方式是中共中央制定《“十二五”规划建议》的主线[25],结合《“十二五”规划建议》的相关要求,它也应当是我国制定《“十二五”规划纲要》的主线。[26]那么,“转变经济发展方式”是要转变什么?“经济发展方式”指的是什么?通过仔细阅读《“十二五”规划建议说明》可以发现,该文件的相关表述在“科学发展”与“加快转变经济发展方式”之后还有一个补充内容,即“提高发展的全面性、协调性、可持续性”。《“十二五”规划建议说明》的原话是:“要推动科学发展,必须加快转变经济发展方式,提高发展的全面性、协调性、可持续性。”这一表述以及《“十二五”规划建议说明》关于加快转变经济发展方式的具体规定告诉我们,提高发展的全面性、协调性、可持续性是加快转变经济发展方式的目标和科学发展的内容。之所以要大力提倡科学发展,是因为以往的发展不够科学;之所以把提高发展的全面性、协调性、可持续性作为目标,是因为以往的发展没有很好地处理发展的全面性、协调性、可持续性的问题。
  不平衡、不协调、不可持续这三个问题,是我国在近几十年的发展过程中出现的,是摆在我们面前的亟待解决的问题。这三个问题反映了我国在发展中遇到的三种矛盾。大致而言,发展不协调表现在经济领域,反映的是生产要素配置、发展布局、产业结构等方面的矛盾;发展不平衡主要表现在社会领域,反映的主要是经济发展与社会利益分配之间的矛盾;发展不可持续表现在经济发展潜力、人的生活质量等方面,反映的主要是经济社会发展与环境保护之间的矛盾,也就是“人—天”矛盾。[27]科学发展,就是要解决这三种矛盾,其中最难解决的是“人—天”矛盾。
  《“十二五”规划建议》和《“十二五”规划纲要》针对不平衡、不协调、不可持续这三个问题提出了若干建议和部署,概括起来有三类措施,即经济发展、社会进步和生态文明。“坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向”,“坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑”,这些属于经济发展类措施;“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”属于社会进步类措施;“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点”属于生态文明类措施。[28]这三类措施大致分属于三种建设,即经济建设、社会建设和环境建设。[29]经济发展类措施针对发展不平衡的问题提出,服务于经济建设;社会进步类措施针对发展不协调的问题提出,服务于社会建设;生态文明类措施针对发展不可持续的问题提出,服务于环境建设。
  不平衡、不协调、不可持续这三个问题中,发展不协调问题的解决有来自政府和企业家的强劲动力,因为这一问题的解决符合政府的目标,与企业家的利益一致,相应地,经济发展类措施最容易发挥作用,经济建设最容易取得成效;发展不平衡的问题解决起来较为困难,其中解决“三农”问题、缩小城乡差距是“全面建设小康社会以及现代化建设最艰巨、最繁重的任务”[30],相应地,社会进步类措施不易生效;发展不可持续的问题最难解决,为解决这一问题而采取的生态文明类措施发挥作用的难度最大,环境建设最难取得成效。
  《“十二五”规划建议》提出的生态文明方面的要求最难实现,环境建设的任务异常艰巨。首先,“人—天”矛盾在发展的论题下具有多重性。如果说发展不平衡

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

[1]参见徐祥民:《从立法目的看我国环境法的进一步完善》,《晋阳学刊》2014年第6期。

[2][3][28]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第一篇篇题、第二章、第二章。

[4]关于绿色发展理念的提出,参见习近平:《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》,《人民日报》2015年11月4日。

[5][17]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第一篇第二章。

[6]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》第二章第一节就提出了“深化对科学发展观基本内涵和精神实质的认识”的要求,这说明认识科学发展观的基本内涵和精神实质需要一个过程。

[7]党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央从新世纪新阶段我国经济社会发展面临的新形势新任务新特点出发,提出了科学发展观的重大战略思想。(参见温家宝:《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》,《人民日报》2010年10月29日。)到制定“十二五”规划纲要时,科学发展观已经被实践证明是正确的。

[8][15][16][20]参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,《光明日报》2010年10月28日。

[9]科学发展是中国共产党人创造的理论,也是关于中国发展的理论,这个理论具有强调科学的特别品格,但其基本主张是中国需要发展。

[10]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》坚持这样的判断,在第一章第三节阐述“十三五”时期我国发展的重要指导思想时指出:“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,基本国情和社会主要矛盾没有变,这是谋划发展的基本依据。”

[11][25][30]参见温家宝:《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》,《人民日报》2010年10月29日。

[12][18][23][41][49][50][52][54]参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,《人民日报》2015年11月5日。

[13]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出,“当今世界,和平、发展、合作仍是时代潮流”,以这种时代潮流为主导的“国际环境总体上有利于我国和平发展”。参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,《人民日报》2015年11月5日。

[14]《中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报》指出:“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,既面临难得的历史机遇,也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。”参见《中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报》,《人民日报》2010年10月19日。

[19]参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》第一章第二节。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》作了与该建议完全相同的表述。

[21]这一要求详见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》第五章。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第十九章第一节把这一要求具体化,提出:“对影响全局生态安全的重点生态功能区,要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。”

[22]参见习近平:《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》,《人民日报》2015年11月4日。[24]在周生贤先生看来,这个特殊的历史条件也可以叫作“我国在新的发展阶段的基本国情”。参见周生贤:《提高生态文明水平》,《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议〉辅导读本》,人民出版社,2010年,第133页。

[26]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》第一章第三节指出:“以加快转变经济发展方式为主线,是推动科学发展的必由之路,符合我国基本国情和发展阶段性新特征。”参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,《光明日报》2010年10月28日。

[27]人们可以把需求结构、劳动力素质等说成是影响可持续发展的因素,也可以采用“可持续的基本公共服务体系”的说法(《中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报》就是如此),但这类情况下的“可持续”与可持续发展概念的原意是不相干的。本文认为《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》所表达的“不可持续”指的是人与自然的矛盾,这既符合可持续发展概念的原意,也符合该建议的基本思想。

[29]环境建设是与经济建设、社会建设相对应的一个提法,基本含义是环境保护、环境恢复、环境治理,是人类对环境所实施的保护性工作。环境建设不同于生态文明建设。生态文明是涉及人类与自然关系的概念,环境建设仅涉及环境。另外,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》还提出了坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力的要求,包括推进经济、政治、文化、社会等领域改革,这些大致可以归结为政治建设,因为这方面的要求与本文的关系不大,对本文结论的得出也不构成实质性影响,所以这里不把它们纳入讨论的范围。北大法宝

[31]社会建设也会对自然产生一定的影响,在当代社会,消极影响往往多于积极影响。妥善解决经济建设与社会建设之间的矛盾,是解决经济建设与环境建设、社会建设与环境建设之间矛盾的前提。在这个意义上可以说,“人—天”矛盾包含三类矛盾。

[32][33]周生贤:《提高生态文明水平》,《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议〉辅导读本》,人民出版社,2010年,第133页。

[34]关于矛盾的主要方面及其在矛盾解决中的地位和作用,参见毛泽东:《矛盾论》,《毛泽东选集》第1卷,人民出版社,1991年,第322页。

[35]因为人是被决定的,所以人们才不得不接受“被决定的法理”。参见徐祥民:《被决定的法理——法学理论在生态文明中的革命》,《法学论坛》2007年第1期。

[36]笔者曾把生态文明时代的法理概括为三个方面的思想,其中之一便是“适应自然”。参见徐祥民、张红杰:《生态文明时代的法理》,《南京大学法律评论》2010年春季卷,法律出版社,2010年,第25—41页。

[37]从化解人与自然的矛盾的角度,“发展是解决我国所有问题的关键”这一判断中的“发展”不能仅是社会主义现代化建设意义上的发展,还应当包含生态文明建设意义上的发展。

[38]关于矛盾的同一性、对抗性及其相互关系,参见毛泽东:《矛盾论》,《毛泽东选集》第1卷,人民出版社,1991年,第299—340页。

[39][40]参见《中华人民共和国宪法》第26条、第5条。

[42][45]参见李克强:《政府工作报告——2014年3月5日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上》,人民出版社,2014年,第31页。

[43]2013年3月8日,吴邦国在十二届全国人大一次会议第二次全体会议上所作的十一届全国人大常委会工作报告中指出:“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”

[44]笔者曾把人权的历史分为以自由权、生存权、人类环境权为标志的三个阶段。(参见徐祥民:《环境权论——人类历史分期的视角》),《中国社会科学》2004年第4期。)大致说来,这三个阶段各有代表其特征的法律部门,它们依次是财产权法、社会法和环境法。环境法是生态文明时代的法,是应对环境危机的法,也是实现人类环境利益的法。

[46]笔者把新中国环境与资源保护法的历史分成萌芽、奠基和诞生三个阶段,其中奠基阶段发生在20世纪70年代前半期,是联合国人类环境会议召开前后那个阶段。参见徐祥民等:《中国环境法的产生与发展》,科学出版社,2007年,第15—18页。

[47]参见沈慧:《“史上最严厉”环保法实施在即“按日计罚”更具威慑力》,《经济日报》2014年11月24日。

[48]参见徐祥民:《环境质量目标主义:关于环境法直接规制目标的思考》,《中国法学》2015年第6期;徐祥民:《论我国环境法中的总行为控制制度》,《法学》2015年第12期。

[51]笔者认为环境法体系中有事务法体系和手段法体系两个方阵,资源保护法属于事务法体系中的一支。参见徐祥民主编:《中国环境法制建设发展报告》(2010年卷),人民出版社,2013年,第61—107页。

[53]关于环境退化防治在环境法体系中的地位,参见徐祥民主编:《环境与资源保护法学》,科学出版社,2008年,第94—102页。

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