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【期刊名称】 《河北法学》
论检察监督范围的扩展及其边界
【副标题】 以保障房项目检察监督为例
【英文标题】 Expand the Scope of Procuratorial Supervision and Its Boundary
【英文副标题】 The Procuratorial Supervision to low-income housing project as an example
【作者】 任学强【作者单位】 上海政法学院
【分类】 检察院
【中文关键词】 检察监督;监督范围;权力边界;保障房项目
【英文关键词】 procuratorial supervision; the scope of the supervision; the power boundary; low-income housing project
【文章编码】 1002-3933(2015)03-0038-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 3
【页码】 38
【摘要】

保障房项目监督是检察监督范围的扩展,也是司法实践的制度创新,它超出了检察监督的法定范围。在议行合一宪政体制下,监督制度的历史传承、分权制约的制度设计为检察监督范围的扩展提供了理论依据,行政权内部监督不足又为检察监督的介入提供了现实舞台。检察监督范围的扩展是在政府的推动下,以社会综合治理的名义,采取“职务犯罪预防”或“合作协议”的形式而展开。“权力监督”的实质合法性与“旧瓶装新酒”的技术化策略,较好地应对了监督范围扩展的形式违法的质疑。鉴于宪政框架内“以权制权”的制度设计、监督能力的局限,检察监督范围应以公权力监督为限,相对克制地保持权力的边界,既要达到监督公权力的目的,又要遵循检察监督的规律。

【英文摘要】

Low-income housing project supervision is to expand the scope of procuratorial supervision, but also the system innovation of judicial practice, it is beyond the scope of the statutory prosecution supervision. A constitutional system on line, the design of the system of historical heritage, decentralized supervision system constraints provides the theory basis for the expansion of the scope of procuratorial supervision, provide a realistic stage internal supervision is insufficient foradministrative and procuratorial supervision intervention. To expand the scope of prosecutorial supervision is under the impetus of the government, in the name of the social comprehensive management, take the “crime prevention” or “cooperation agreement” in the form of launch.“Technical strategy essence legitimacy of power supervision” and “new wine in old bottles”, to better cope with the form of illegal questionsupervision range expansion. In view of the constitutional framework of “the right of the right system” system design, supervision capacitylimitations, the scope of procuratorial supervision shall be subject topublic supervision, to keep power boundary relative restraint, it is necessary to achieve the purpose of supervision of public power, but also follow the law of procuratorial supervision.

【全文】法宝引证码CLI.A.1257919    
  

保障房项目是一项民生工程,又是一项政治任务,备受社会各界的关注。保障房项目涉及资金量大、环节多,监控的难度大,是腐败高发领域。每个保障房项目的腐败,总能刺痛人们敏感的神经,给社会带来深远的伤痛。为了保障房项目的正常运行,党和政府想方设法,采取了各种监督措施,检察监督便是其中的制度创新,在实践中也收到了良好的效果。按照法律规定,检察机关的监督范围主要是诉讼监督,什么因素促使检察机关超越法律规定,在诉讼程序之外,介入保障房项目的监督?其理由与依据何在?检察机关以何种策略应对违法越权的质疑?检察监督范围扩展的边界在哪里?本文将对上述问题予以探讨。

一、检察监督的法定范围

宪法》规定了检察机关的法律监督地位,但对于监督的范围并没有予以明确[1]。《人民检察院组织法》在检察机关职权中明确规定,检察监督的范围为诉讼监督,而且仅限于刑事诉讼程序的监督[2]。由于检察院组织法对监督范围的限定,此时检察院成为了刑事检察院{1}。此种观点,在彭真讲话中可以得到印证:“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督,只限于违反刑法,需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件,概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”[3]随后,检察机关刑事诉讼的监督权力在《刑事诉讼法》得到确认[4]。此外,《人民检察院组织法》还规定了检察机关的对于法院判决、裁定的抗诉权[5]。条文中抗诉对象——“判决、裁定”,仅指刑事判决、裁定吗?是否包括民事判决与行政判决呢?或者进一步追问,检察监督是否适用于民事、行政诉讼活动呢?问题在《民事诉讼法》与《行政诉讼法》颁布后,得到明确的解答:检察机关不仅可以对行政、民事判决、裁定进行抗诉,而且可以对整个诉讼活动进行监督[6]。值得说明的是,除了诉讼监督以外,最高检在部门规章中还规定了检察机关“参与社会综合治理”业务范围,但其前提条件是“结合办案”参与社会综合治理[7]。其意在说明,检察机关参与“社会综合治理”要与诉讼程序密切联系、不能脱离诉讼程序,单独进行“社会综合治理”,否则便与检察机关司法机关的性质、法律监督地位不相符合。

通过对检察机关监督职能的相关法律规定的梳理,可以看出检察监督的范围十分明确,主要限于诉讼监督,即检察机关只能对诉讼程序中出现的不法行为进行监督,对于超出诉讼程序之外的事项,检察机关不具有法定的监督职权。由此可见,由于诉讼法的相关规定,宪政体制中法律监督机关,也就变成了诉讼程序中的监督机关。值得关注的是,2000年以后颁布的《立法法》、《监督法》分别授予了检察机关“法规违宪(违法)提请审查权”与“违法司法解释提请审查权”[8]。但碍于各种因素的限制,检察机关至今还没有启动立法监督的任何实践活动,此项权力仅存在于书面之中。尽管,立法监督权还是一种沉睡的权力,但是它代表着检察机关“法律监督机关”的宪法定位的回归,预示着检察监督范围扩展的方向。

二、保障房检察监督对法定监督范围的突破

保障房建设是一项民生工程,资金量大、涉及面宽。保障房建筑质量如何、分配是否公平,关系到群众的切身利益,是社会关注的热点。各级政府高度重视,采取了各种措施予以监督,并在实践中不断创新。上海市闵行区在保障房建设中首次引入检察监督机制。2012年闵行检察院派驻两名检察官,在房管局脱产全程跟踪监督保障房的建设、管理、供应、分配各个环节,确保保障房建设和后期分配公开、公平、公正{2}。相同类型的检察监督也发生在全国的其他地方。2013年江西省定南县检察院深入到保障房建设整个流程,开展“三同步”法律监督,把好“入口关,过程关,资金关”{3}。2013年宁夏隆德县检察院出台《隆德县人民检察院介入保障性住房工程建设项目暂行规定》,明确检察机关对保障房招标投标、分配安置两个环节直接介入{4}。湖北省汉川市检察院针对保障性住房项目的工程规划、勘测设计、材料设备采购、工程款拨付等重要环节,和负责工程建设的领导成员、基建人员、管理人员、采办人员、财务人员等五类重点人员,加大监督力度,狠抓过程监控{5}。由此可见,保障房检察监督不仅出现的经济发达的东部地区,而且出现在经济相对落后西部地区,是一种常见社会现象。在各地的司法实践中,保障房项目检察监督表现出了与诉讼监督明显不同的特点:

第一,由“事后审查”变成了“事前监督”、“事中纠正”。诉讼监督只有当不法行为发生后,检察机关才能依法提起改正建议,属于事后监督。而保障房检察监督“事前监督”、“事中纠正”。在工程立项、招投标阶段,检察院会提前介入,检查主管部门制度是否健全,是否符合法律规定;在工程建设阶段,检察院会同房管、质监等部门不定期走访保障房工地,或通过举报信箱等措施,发现建设过程中的问题,将情况与办案部门沟通研究。同时定期查看主管部门的台账,就发现的问题载入监督工作台账,并跟踪整改情况,督促主管部门查究原因,予以改正;在保障房分配阶段,确保群众知情权,围绕摇号、选房等重点环节,事前与房管部门研讨,制定工作方案;事中抓住关键环节,围绕公证员是否到场进行第三方监督,以及摇号是否出现连号等异常情况予以监督。

第二,由“诉讼程序监督”到“实体公正监督”。诉讼监督一般只对诉讼程序中出现违法、违规行为提出建议,督促相关部门予以纠正。检察机关不对实体问题提出处理意见,属于程序性质的监督。保障房检察监督有许多实体监督的内容。在招标阶段,检察机关监督措施是对招投标公司人员进行行贿犯罪档案查询,如发现代理商、承建商有“不良记录”,将取消其参与工程的资格,并向这些部门发出检察建议。在工程施工过程中,检察机关深入施工现场对施工单位的承建资质、项目经理资质、实际施工人员情况、原材料采购情况进行全程监督。对借用他人资质的承建单位、无资质的项目经理进行清理,对“三无”标志的钢材、水泥等原材料情况,予以制止。在保障房分配上,利用社区举报渠道,依托社区检察室延伸工作触角,收集信息,对经济适用房、公共租赁房和动迁安置房的入住情况进行走访排查,对可能存在的违规出租、出售或保障对象经济状况变化情况,配合主管部门对保障房的分配予以调整,确保公共资源分配公正合理。小词儿都挺能整

保障房项目检察监督的提前介入、同步监督与实体监督等特点,不同于诉讼监督的事后监督、程序监督的特点。显然,检察监督已经超出了法定的诉讼监督的范围。由此产生了诉讼外的检察监督合法性的质疑。其理由在于:检察机关是公权机关,其职权法定,在没有法律授权的情况下,不能超越法律行使诉讼以外的监督。因此,认为保障房检察监督属于越权、违法行为。对此,我们暂不讨论。本文要思考的问题是,为什么没有法律授权的保障房检察监督能在实践中予以推进呢?其背后的依据与理由何在?

三、检察监督范围扩展的理论依据与现实理由

检察机关超越法律,扩展监督范围的理论正当性与现实的合理性在哪里?这要从中国检察机关法律监督职能谈起。与西方国家检察制度的功能显著不同的是,新中国检察权的设计主要不是为了公诉,或者说其核心不是公诉制度,而是以监督权为主线而形成的检察制度{6}。这也是西方检察理论难以解释我国检察监督职能的原因。忽视这种差别、视西方检察理论为“圭臬”的学者,提出了废除检察监督职能的慌谬的改革意见{7}。那么,为什么把监督职能作为我国检察机关的基本职能呢?首先源于现实需要。建国伊始,在建立庞大的中央集权制国家过程中,决策者面临各种分裂和敌对势力,面临维护法制统一、防止权力滥用的历史任务,这就需要一个强有力的、权威的监督机关维护统治秩序,做到令行禁止。其次,监察监督的历史传统。在中国古代权力架构中,监察权具有监督法律实施、起诉官员违法、监督审判机关的重要护法功能。具有完整性、连贯性和权威性的监察权,一直是中国古代政治体制的重要组成部分。这种制度设计一直延续到中国近现代。从中国古代的御史制度、清末都察院、民国监察院到新中国的检察制度,具有历史继承性{6}。可以说,监督职能是中国检察制度借助国外检察制度的形式,根源于中国的监督制度的历史,符合现实监督需要而产生、发展。

新中国的政治制度没有采用“三权分立”制约模式,但“权力不受监督必然滥用”的道理不管是出于民权保障或是出于维护统治的需要,有意无意地被我党所接纳。在监督制度设计上,主要通过权力监督,来防范权力滥用。在人大领导下,“一府两院”中检察机关承担监督责任。于是,便确立了检察机关的法律监督地位,并拥有全面监督职权。1954年宪法与检察院组织法规定,检察监督不仅适用于国家机关,而且适用于公民个人是否守法,既包括诉讼监督,也包括一般监督[9]。为此,检察机关建立了诉讼监督与一般监督的专门机关,开展了诉讼监督与一般监督工作,在实践中取得了一定效果,为国家初建时期的法治统一做出了自己的贡献{8}。但是在建国初期“极左”社会背景下,对党与政府的监督被认为不合时宜,甚至被理解为“锋芒直向党和国家机关,他们把自己所领导的单位当着独立王国,和党分庭抗礼”。随之而来的是,一般监督职能被备而不用{9}。随着“极左”路线的深入,检察机关工具性色彩愈发突出,检察诉讼监督职能也被虚置。

时移事异,在当前的历史背景下“极左”思潮已不见踪迹,几乎没有人对“一切有权力的人都容易滥用权力”、“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”的论断提出质疑{10}。在一元权力的现实政治格局下,党与政府无论出于中央集权的需要,还是制度自身的需要,内部有限的权力分工与制约,对于保障法律统一,政令畅通,保持权力之间平衡,维护政治稳定,具有重要意义。在检察机关诉讼外监督职权取消后,诉讼外一般监督的任务仍然存在,而且必须落实,尤其是对日益膨胀的行政权的监督。在现存的监督制度中,纪监部门的监督,属于内部监督、自我监督。监督的有效性不足,监督信度也令外界怀疑,难以完成复杂的、大型项目的监督使命。保障房领域的腐败高发,就是纪检监督效力不足的现实例证。在现行体制框架内,哪个机构适合承担,又能胜任这一监督重任呢?检察机关具有“法律监督机关”的宪法地位、系统外部监督的独立性以及权力行使的权威性等制度优势。与其他机关相比,检


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{15}郭大江,等.盐城滨海检察院从资质审查入手强化保障房工程监督[EB/OL].http://js.jcrb.com/xwzx/201206/t20120627_891881.shtml,2014-03-20.

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