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【期刊名称】 《河北法学》
混合所有制改革中控制股东法律规制研究
【英文标题】 On the Legal Regulation of Controlling Shareholders in the Mixed-ownership Economic Reform
【作者】 王军林莺
【作者单位】 对外经济贸易大学法学院对外经济贸易大学法学院
【分类】 公司法
【中文关键词】 混合所有制;控制股东;公司治理;混合所有制公司;非公有资本
【英文关键词】 mixed-ownership economy; controlling shareholder; corporate governance; SOE; non-public investment
【文章编码】 1002-3933(2015)05-0022-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 5
【页码】 22
【摘要】

混合所有制改革是十八届三中全会确定的国企改革方向之一。但是,混合所有制公司中普遍存在的控制股东对于实现这一战略构想造成三个问题,这一现象有其多重根源。解决这些问题以促进混合所有制改革的关键在于法治化,即落实公司治理机制以解决“政企不分”、改善混合所有制公司的股权结构、加强司法有效处理争议的能力等等。唯有长效制度化的法治保证,才能确保控制股东的法律规制有切实提高,也才能保证混合所有制改革的成功推行。

【英文摘要】

The Third Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee decides the mixed-ownership economic reform to be the major direction for SOEs reforms. However, the widespread existence of controlling shareholders in SOEs may cause three problems in the reform. This situation has many reasons. The Authors propose that the resolution of these problems demands a strong rule of law in that the enforcement of corporate governance may help to draw a clear line between government and SOEs, that improved shareholding structure may enhance the protection for non-public investment and that judicial system shall handle relevant disputes. Only a long-term institutional arrangement may guarantee the legal framework for controlling shareholders and successful implementation of mixed-ownership economic reform.

【全文】法宝引证码CLI.A.1257953    
  

引言

十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,“要积极发展混合所有制经济”,“混合所有制是我国基本经济制度的重要实现形式”。目前,这已经成为新一轮国企改革的重要方向,各地在这一政策指引下已经开始制定具体措施[1]。与此同时,这一构想也成为理论界与实务界关注的重大问题之一,并引起了广泛讨论。笔者认为,混合所有制作为国企改革方向是历史与现实所决定的必然选择,其成功实现需要解决一些具有根本性的问题,其中之一就是在国有企业拥有控制权的混合所有制公司(以下简称“国有控股公司”)中广泛存在的控制股东必须得到法律的有效规制。本文拟对这一问题进行分析并提出相关的法律建议。

一、混合所有制中的控制股东问题

就宏观层面上而言,混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形态,即一个国家或地区的所有制结构具有多样性,既有国有、集体等公有制经济,也有个体、私营、外资等非公有制经济,还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济。从微观层面来看,混合所有制经济是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建企业,发展经济的模式。目前,混合所有制是国企改革的方向之一,目的是盘活国有资产存量、促进国民经济快速增长。其合理之处在于,可以优化存量资本,扩充增量资本,为实现政企分开创造产权条件,为国有企业顺利转制提供有利的契机。《决定》所言的混合所有制,其改革背景是在政府负债过高已经不能再对国企进行大规模注资、证券市场几年来萎靡不振、国企运行效率与盈利不能令人满意的情况下,通过将国企所有制多元化而引入多重资本,从而提升国企效益、优化国企运营机制的战略性方向,最终实现国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合,以利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

但是,我国公司中普遍拥有控制股东(或称控股股东),即所拥有的股份数达到了足以控制公司投票权的程度从而实现对公司的控制的股东。这在国有控股公司中尤为明显[2],且具有一定的历史必然性。当代中国经济改革的主要任务之一,就是对国有资产进行保值和增值,确保国家对国民经济的控制力。这一任务必然要求在微观层面上,国有企业必须在一些关系国计民生的核心领域保持绝对控制力,同时在非核心领域也具有强大的竞争力。在宏观层面,政府机构改革(例如设置国有资产管理委员会)与产业政策(例如行业准入政策)可以确保这一目标的实现。在企业层面,在公司制度成为主流企业形态的情况下解决这一问题,其出路不外乎成立混合所有制公司,并在其中保持绝对控制力。在这种情况下,控制股东的实际控制力必然大于其股权投资比例,导致无控制权股东难以与其进行有实质意义的抗衡,从而出现种种公司治理失衡问题。这对混合所有制的成功显然造成了一种不确定性,而其根源就在于控制股东现象造成的种种问题。例如,在股权分置改革之后,绝大部分国有上市公司仍然保持由控制股东主导控制权的局面,而且从短期看不会形成股权高度分散并由职业管理层控制公司的美国式公司治理结构{1}。这种情况在数量更为庞大的非上市混合所有制公司中也普遍存在。因此,控制股东对公司具有决定性的影响,而中小投资者并没有太多的发言权。这在混合所有制改革中无疑会成为焦点问题,其核心是公司控制权的分配与运行问题。

因此,混合所有制在国有控股公司改革中的实现需要解决三个关键性问题:一是能否吸引到非公有资本进入国有控股公司;二是非公有资本进入国有控股公司后能否按照法律的设计有效地行使股东权利并促进公司治理机制的提升;三是一旦发生争议非公有资本能否得到有效的法律救济。这三个问题如不能在法律制度与技术层面得到切实的解决,混合所有制改革将难以稳定地推进。不难看出,这三个问题都涉及到国有控股公司中广泛存在的控制股东是否能够在法律层面上得到有效约束并在公司法的法律框架内发挥作用。因此,对控制股东的法律规制是混合所有制能否获得成功的必要条件,它关系着混合所有制改革的前途。

二、混合所有制改革中控制股东的负面作用及其根源

(一)混合所有制改革中控制股东的负面作用

历史经验证明,控制股东滥用控制权通常会表现在以下几个方面,从而有可能在混合所有制公司中对无控制权的非公有资本股东(以下简称“无控制权股东”)产生不利影响。

第一,进行不公平的关联交易,导致关联方直接转移资源、劳务或义务,而并不支付公平的对价。当控制股东在两个或多个关联公司中对股票拥有控制性份额时,如果滥用其控制权以牟取私利,会导致无控制权股东受到压制的机会显著增加,而其表面的合法性就会掩盖其所进行的关联交易的不公平实质,同时,在混合所有制公司中,关联交易往往成为侵害国有资产的工具,严重损害国家作为出资人的合法利益。这在混合所有制的体制下可能会形成新的国有资产流失,也会对混合所有制的发展前景产生严重的负面影响。

第二,不法占用公司资金。控制股东经常会利用其控制权无偿占用资金、拖欠往来账款和直接借款,将受控公司或子公司当作“提款机”,从而造成公司的资金短缺,财务状况恶化,使公司的生产经营受到严重影响。在存在大量国有控股公司的证券市场,这已经成为久拖不决的问题,也是证券市场长期萎靡不振、缺乏吸引力的原因之一。这不仅严重地削弱了上市公司的经营能力[3],而且严重地侵犯了无控制权股东的利益。究其根本,就在于控制股东利用其控股地位不当得利,而长期以来,这种违法行为一直难以得到现行的公司治理手段的有效控制。谨防骗子

第三,公司控制权转让中控制股东排挤无控制权股东。在公司控制权转让过程中,经常发生股票的溢价,而拥有控制权的控制股东在其中可以通过投票机制无视无控制权股东的利益,而无控制权股东难以对控制权转让发挥决定性作用。由于控制股东股份定价与非控制股东股份在定价上往往存在差距,导致控制股东出于自利而出售公司控制权[4]。

第四,普遍存在的情况是,控制股东操纵公司利润分配,拒绝分配或少分配无控制权股东本来应当得到的红利分配,从而形成对无控制权股东的欺压。这实质上是控制股东无偿占有无控制权股东本应获得的公司利润分配,从而将本应分配的利润进行其他经营活动,例如进行投资活动。这在本质上是违反法律与章程的侵权行为,尽管这样做在程序上可能并无违法之处[5]。在我国的上市公司中,诸多公司长期不分红,被称为“铁公鸡”,就是这方面的明显例证[6]。其结果是,我国A股上市公司的股息率远远低于境外市场早已不是秘密。相比之下,在英国、日本和我国香港地区,上市公司一般会拿出40%至50%的利润用于分红。

第五,控制股东的管理层作为内部成员,经常利用其优势地位实现对公司内部人的控制。例如,控制股东可以通过控制公司的管理权,对管理层支付很高的薪酬。这不仅会增加公司的管理成本,而且会不公平地增加控制股东的利益。

上述种种现象,并不能全面覆盖控制股东有可能从事的各种不端行为。由于经济改革的快速发展和适应其变化而出现的法律变化的相对滞后,可能为公司的控制者利用的法律漏洞总会大量存在,所谓“道高一尺、魔高一丈”并非虚言。

以上现象说明,在存在控制股东的情况下,核心的问题是,在权力、责任与利益分配等方面,控制股东的控制力超越了其股权比例,从而实际控制了公司与无控制权股东,从而导致了对控制权的滥用并造成了各种侵犯其他合法权益的后果,与此同时,涉及这类问题,公司制度往往又容易造成此类行为的表面合法性。毫无疑问,这种状况的存在,会对无控制权股东形成多种不公平的负面影响,最终造成大量纠纷,进而影响混合所有制公司整体改革的推进。从发展混合所有制的角度看,这会导致这类公司难以吸引非公有资本进行投资或投资后纠纷不断的后果,最终导致非公有资本投资人对混合所有制公司丧失信心,在决定是否投资于此类公司时踌躇观望和裹足不前。

(二)控制股东滥用控制权之原因分析

关于前述问题产生的原因,从国企改革的大背景来看,主要包括以下几个方面。

首先,“政企不分”导致对控制股东缺乏制衡。改革开放以前,我国国有企业运行的产权基础是单一的国有制,政府是国有企业唯一的投资主体和利益主体。在不存在其他利益主体对其制衡的情况下,政府完全控制企业的生产和经营决策是理所当然。这必然导致政企不分,企业不是真正意义上的市场主体{2}。改革开放以后,一系列的国企改革使这一情况发生了很多变化,但“政企不分”的现象不可能马上消失。改革中强调的保持国有经济的控制力与做大、做强国企,都会在逻辑上导致在现行的公司制度下国有控制股东对公司的绝对控制力。这种控制力不仅体现在股权结构方面,还会体现在,在诸多的市场经营活动中,国有控股公司所拥有的诸多竞争优势,尤其体现在其拥有的金融优势与资源优势方面。因此,“政企不分”所形成的巨大竞争优势,自然不会为今天的国有控股公司的控制股东自愿放弃。这种情况还会导致国有控股公司实际上难以被认定为完整意义上的公司,而其控制股东的地位正是造成这些问题的结症所在。既然这类公司的运行并不是独立主体按照市场充分竞争的原则运行的,其控制股东权力过大也在人们的意料之中,而这一事实自然会影响非公有资本参与投资的信心,构成此类资本参与投资的不确定因素。

第二,“资本多数决”的民主原则为控制股东提供了公司管理制度依据。我国《公司法》为贯彻公司民主管理原则而承认同股同权、一股一票。由于控制股东持有的股份多,因而拥有更多的投票权,在进行重大决策投票时,控制股东由此具有绝对优势,可以合法地通过任何有利于实现其利益的决议。这样,资本多数决作为民主原则的体现就出现了异化,为控制股东滥用控制权而以大欺小、追逐私利、损害公司和无控制权股东的利益蒙上了合法的外衣。所以,资本多数决虽然是一项民主原则,但同时也为控制股东滥用多数股权并损害公司或无控制权股东利益制造了机会,成为控制股东牺牲无控制权股东利益而谋求自身利益的工具{3}。由此来看,资本多数决只是在抛弃了无效率的一致同意后的一种优表决方式,其含有的内在的吊诡——民主的悖论——并未消失,即:用民主的方式维护了控制股东的特权{4}。资本多数决完全可能像其他民主管理方式一样,用形式与程序合法的表决方式来实现对公司与无控制权股东来说并不合理的结果。多数决并不意味着道德上的善或绝对意义上的公司民主的实现。资本多数决方式对于非控制股东而言,永远是一种潜在的威胁。这是因为,公司股东的利益并不一致,尽管在程序上投票所确立的结果符合多数股权股东的利益,但必然会导致对少数股权股东的利益被合法程序所产生的投票结果所否定。因此,体现民主的资本多数决并不等于公平,此种表决容易造成控制股东合法而不合理地侵害无控制权股东与公司的利益。因此,如果没有其他控制机制的制约,“资本多数决”就会成为多数伤害少数的通行证。

第三,我国公司法律制度中有关控制股东规制的缺陷,会造成按照公司法规制控制股东存在很多困难。1994年《公司法》对控制股东规制问题未置可否,因为当时要解决的主要问题是建立公司法律制度以促进国有企业改革,而控制股东法律规制的问题还没有提上日程。这一问题到2005年《公司法》时才得到立法机构的重视。2014年新修订的《公司法》规定了关于控股股东的定义[7],但该定义存在范围偏于狭窄的问题,不如“控


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}余明桂,夏新平,潘红波.控股股东与少数股东之间的代理问题:来自中国上市公司的经验证据[J].管理评论,2007,(4):3.

{2}刘俊海.现代公司法·第二版[M].法律出版社,2011.817.

{3}朱慈蕴.资本多数决原则与控制股东的诚信义务[J].法学研究,2004,(4):105.

{4}吴民许.控制股东义务基础的比较法研究[J].河北法学,2007,(12):137.

{5}赵万一,华德波.公司治理问题的法学思考——对中国公司治理法律问题研究的回顾与展望[J].河北法学,2010,(9):2.

{6}刘俊海.股份有限公司股东权的保护[M].法律出版社,2004.459.

{7}刘胜军.混合所有制关键在推动国有控股比例调整[N].华夏时报,2013-12-14.

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