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【期刊名称】 6
政府投资项目审计监督的法律问题研究
【副标题】 基于地方立法文本的规范分析
【英文标题】 On the Legal Issues of Auditing Supervision of Government Investment Projects
【英文副标题】 Based on an empirical analysis of local legislative texts
【作者】 邹焕聪董玉荣【作者单位】 江苏大学法学院江苏大学法学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 政府投资项目;审计监督;行政法治;地方立法;规范分析
【英文关键词】 government investment projects; auditing supervision; rule of administrative law; local legislation; empirical analysis
【文章编码】 1002-3933(2017)10-0094-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 10
【页码】 94
【摘要】

政府投资项目审计监督的法治完善具有挑战性,需要总结近十年来各地出台的地方性法规的规范经验,进一步阐释关涉审计监督成败的法律问题。虽然各地规定了行政型审计监督模式,但是构建从属于权力机关的立法型审计监督模式应成为发展方向。不管政府投资的比例为多少,只要是涉及政府财政资金的项目都应接受审计监督,而且审计监督的对象也应扩展至与财政投资有关的所有主体。其审计监督程序应正确处理既有效率模式与权利模式的关系,并基于不同政府投资项目的特点实行相应权重的程序规制。同时,需要建立健全多元归责原则和多元责任体系,并从多个方面构建政府投资项目的审计行政问责机制。

【英文摘要】

It is challenging to perfect the rule of law of auditing supervision of government investment projects, while the lessons of local regulations concerned promulgated in recent 10 years should be learned and legal issues concerned should be further clarified. Although the mode of administrative audit supervision is stipulated in all localities, it is necessary to construct a legislative audit supervision mode which is subordinate to the legislature. As long as projects involves government finance funds, regardless of the proportion of government investment, should be subject to audit supervision, and the object of audit supervision should also be extended to all subjects related to financial investments. The audit procedure should correctly handle the relationships between the efficiency-model and the rights-model, and implement the corresponding weight of the procedure regulation based on the characteristics of different government investment projects. And it is necessary to establish and perfect the principles of multiple liabilities and the multiple responsibilities system, and build the audit administrative accountability mechanisms of government investment projects from various aspects.

【全文】法宝引证码CLI.A.1257031    
  
  

随着经济社会和城乡建设的快速发展,各地政府投资项目增长较快,审计监督的任务随之越来越重。而由于我国目前没有专门的关于政府投资项目审计监督的法律法规,我国《审计法》仅对政府投资项目的审计监督进行了原则性的规定,目前《审计法实施条例》以及审计署等六个部委1996年印发的《建设项目审计处理暂行规定》、审计署2011年颁布的部门规章《国家审计准则》以及2010年出台的规范性文件《政府投资项目审计规定》均无法满足今后政府投资项目审计监督的实际需要。为了规范政府投资项目的财政资金使用管理,推进政府投资审计的法治化,从2006—2016年,我国各地先后有7个省或市的人大常委会出台或重新修订了有关政府投资项目审计或审计监督的地方性法规,紧密结合政府投资项目的职责任务和履职特点,对政府投资项目的审计进行了“立法试验”[1]。在这些地方立法背后,虽不乏好的制度可资借鉴,但也存在不少有待解决的法律问题,而目前学界对此研究却付之阙如。由于“规范分析方法主要关注法的合法性、运行效果、实体内容,全方位考察法律关系的构成要素”{1},不仅要考察法律本身存在的实然问题,而且更要分析法律发展的应然价值,因而规范分析方法可作为考察和评价地方立法的主要方法。本文拟通过对这7部地方立法文本的规范分析,围绕审计主体模式、审计权限、审计程序目标模式、审计责任的重大法律问题,运用法治理论消解相关分歧,提出相应的制度完善构想。

一、政府投资项目的审计监督模式:行政型模式抑或立法型模式

审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体或个人的干涉。《审计法》5条的这一规定不仅确定了审计具有独立性这一根本特性,而且也使得审计机关作为专门审计工作的主管机关与一般行政机关相区别。应该说,确立独立审计的原则,对于审计机关依法行使审计监督,客观公正地处理政府投资项目存在的问题,保障政府投资的安全以及维护宪法与法律的权威,具有重要的意义。如果审计机关在审计政府投资项目以及涉及项目的其他强势部门之时不具有独立的法律地位,甚至依附于其他行政机关或有关组织,势必会受到后者的不正当干预,对审计事项就无法做出实事求是的评价,难以独立地行使审计监督权。但是,从各地出台的地方性法规来看,政府投资项目的审计主体制度存在模糊化的倾向,非但没有规定相关的条款来突出其独立审计的特征,而且还相当程度上矮化了审计机关独立审计的形象。从现有7部地方性法规的条文看,主要对政府投资项目的审计监督主体进行了以下规定:一是审计机关作为政府投资项目审计监督的主管机关的依法性、独立性。据统计,有4部法规规定了“依法”实施审计监督,并没有规定“独立”行使审计监督(贵州省、河南省、四川省、银川市)。有两部法规规定了“依法独立”行使政府投资项目审计监督职权(深圳市、南京市),不仅如此,南京市的相关法规还规定政府投资建设项目审计监督应当遵循依法、独立、公正、效率的原则。而武汉的相关法规则没有任何规定。二是其他部门和个人协助、配合职责。河南省、贵州省、四川省、银川市、南京市五地的相关法规规定,政府有关部门和其他相关单位、个人应当配合并协助审计机关实施政府投资建设项目审计监督工作。武汉最新修订的相关法规规定,与政府投资项目直接相关的单位应当配合审计机关实施审计,并没有涉及到个人的配合问题,而深圳则没有相应的规定。三是审计监督的经费保障。只有深圳市、银川市、南京市、四川省4个地方的政府投资项目《审计监督条例》等规定审计机关履行项目审计监督职责所必需的经费,应当由本级人民政府予以安排,列入财政预算。其他三部地方法规并没有相关的规定。由此,大部分地方性法规对审计机关作为一个独立主体的规定存在缺失之处,虽然我们并不否定政府有关机关的行政协助的义务,但是,从我国现行的审计体制来看,审计机关实行双重领导体制,下级审计机关业务上受上级审计机关的领导,同时又受本级人民政府的领导,特别是审计机关的人事制度、审计经费等受制于同级政府,导致审计机关不敢审、不会审、表面审等不良现象时有发生。尽管审计机关与其他政府部门之间存在权力配置与合作协同关系,但是从本质上看这种监督都属于政府内部的同体监督,是政府经济监督体系的一环,难以消解政府自己监督自己、“自己做自己的法官”之嫌。

实际上,这种由政府专门机关审计其他政府部门投资的模式属于行政型审计监督模式,由于独立性差,难以解决审计规范化不强和审计质量不高等问题,而如果将政府投资项目的审计监督模式转变为立法模式,那么围绕政府投资项目审计监督的诸多问题将迎刃而解。据有关学者统计,目前世界上有影响力的审计模式有美英国家的立法模式、法德意奥国家的司法模式、中国东欧等国家的政府模式、瑞士瑞典等国家的财政部模式以及日本西班牙等国为代表的混合模式等,不同审计模式间的根本区别就是审计主体在国家分权体系中的不同地位,以及随之而来的不同审计职权与程序{2}。笔者认为,从近期来看,由于上位法尚未修改,由审计机关代表国家或政府对政府投资的真实性、合法性以及效益性进行专门审查,仍然具有正当性,当然仍然需要对相关制度进行进一步的完善,这也是后文将要重点探讨的话题。实际上在国外也有少数国家如葡萄牙,作为审计监督机构的审计法院是公共行政当局的一个独立的专门监督机构,没有纳入司法权结构当中,但是它是一个自主存在的独立法院,关键就在于监督的独立性和权威性{3}。我反正不洗碗,我可以做饭

但是从长远与理想状态来看,为了实现政府投资项目的规范化、有效化、独立性,采取立法模式是未来政府投资项目的审计监督模式的必有之路。所谓立法型审计监督模式,就是审计机关或审计机构的设置隶属于立法机关,独立于政府部门及其他国家机关,负责向立法机关报告工作的监督模式。初步建议是在中央层次设立一个职权与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的机构——全国人大审计委,向全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作,专门负责中央政府投资的审计监督;在地方层面,设立省、市、县三级人大的审计委,负责本级政府投资的审计监督,强化审计监督力度,在全国形成一个依法独立的、有机联系的审计监督体系。

之所以放弃原有的行政型审计监督模式而改采立法型审计监督模式,其原因就在于:一是具有正当的理论依据。无论是基于公共信托理论得出作为受托人的政府必须接受委托人(即人民)及其权力机构的监督的法理,还是从委托代理理论推出权力机关必须加强对作为监督者的政府的监督,抑或是由人民主权理论可以推导出人大及其常委会有权对政府投资的监督,都说明作为权力链条顶端的权力机关直接对政府投资加强包括审计监督在内的系列监督措施的正当性和必要性。二是能够解决审计独立性受到不当干预的问题。或许受制于立法体制与立法权限的缘故,除了深圳等少数地方之外,绝大多数地方制定的地方性法规将政府投资的审批权赋予发改委和政府相关部门,而将人大的审批权、监督权特别是审计监督排除在外{4}。不可否认,这种通过审计机关这一政府机关对政府投资项目进行自我规范、自我约束、自我监督的方式已经基本覆盖了项目资金筹措及使用的审计、建设项目开工的审计、建设项目在建的审计以及项目竣工决算的审计等全过程,对于实现政府投资项目审计的规范化起到了不可替代的作用,但是,毋庸讳言,目前审计监督仍然具有政府内部的同体监督与生俱来的弊端。而实现对政府投资项目的人大审计监督模式,构建由人大专门机构对政府投资项目的审计监督机制,有利于实现国家治理的现代化,防止审计受到本级人民政府及相关政府部门的不当干预,保障人大审计监督的独立性、公正性和合法性,有效预防“钓鱼工程”、“豆腐渣工程”的发生。三是可以更好地实现公共财政的法律控制。政府投资项目是政府投资行为的物化和结果,而政府投资行为是财政行为,需要经过权力机关的审批,因此规定人大在政府投资决策、施行和监督的权力与职责符合宪法的规定。作为法律监督的重要措施方式的人大审计监督,无疑可以超脱于政府审计机关自我监督的弊端,更好地促进政府投资建设项目规范管理,提高政府投资等公共财政的效益。四是与当下国家监察体制改革试点并行不悖。有人认为应该将所有的审计职能完全整合到国家监察委职能中去,对此,笔者认为这可能是对国家监察体制改革目标、任务等的误读。根据中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,国家监察体制改革的目标是“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”。国家监察委员会从本质上讲是反腐败机构。根据2016年12月25日全国人大常委会有关监察体制改革试点工作的《决定》,规定“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。可见,国家监察体制改革的重要任务,就是要把所有反腐败的力量和资源整合在一起,形成新的反腐败体制。目前看来,审计职能被整合的可能性不大,因为审计机关除了反腐败作用之外,它在财政资金的合理有效利用方面承担着很重的任务{5}。因此,虽然在反腐败领域,国家监察委与审计机关的职能存在重叠之处,有一部分职能可能被整合,但是,就其主要职能和性质而言,审计机关作为对国家财政经济管理进行监督的专门机构,具有专业性和复杂性,加上公共财政资金审计监督体量太大,亦难以完全整合,同时结合党的六中全会公报依然将“审计监督”与“监察监督”并列的精神来看,审计监督部门也不能完全整合到国家监察委。而为了实现审计机关的独立监督、专业监督,构建隶属于权力机关的审计监督模式具有理论指导意义。总之,我国立法型审计监督模式的构建,不仅具有深厚的理论根据,而且也不违反国家监察体制改革的原则和精神,具有现实的必要性与一定的前瞻性。

二、政府投资项目的审计权限:以政府投资为主的项目或是所有的政府投资项目

经过对现有7部地方性法规的对比分析,发现河南省、银川市、深圳市、南京市4个地方性法规仅仅对政府投资项目的审计权限进行笼统规定,比如规定“审计机关依法独立行使项目审计监督职权”,但是其法定职权“到底是什么”却没有列出具体的清单。与之相反,武汉市、四川省、贵州省3个地方先后出台相关政府投资项目的《审计条例》或《审计监督条例》等法规却一般沿用《审计法》第31—37条规定的政府投资项目审计职权的重要内容,对政府投资项目的审计权限进行了清单式的规定,诸如审计机关依法行使检查被审计单位会计凭证、会计账簿、会计报表等权力,调查与政府投资项目审计有关事项的权力,查询被审计单位在金融机构的账户的权力,采取先行登记保存或者暂时封存措施的权力,建议有关主管部门纠正的权力,向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果的权力,实施跟踪审计的权力以及对社会中介机构的监督权等。当然,因为地方立法位阶的限制,各地地方性法规所授予的审计机关权力从总体上看还是比较弱化的,尽管如此,任何权力都有可能溢过权力堤坝,因此,控制包括审计机构审计职权在内的行政权力超越权限,乃为经济法治和行政法治的重要任务。因为“无行政职权便无行政权限,行政权限只能是行政职权的最外界限”{6},所以审计权限可以被看作是审计主体在行使行政职权时所不能逾越的法定范围与界限,或者说是审计职权的限度和边界。审计机关行使职权超越该限度或边界,就构成了行政越权,而越权是无效的。在政府投资项目审计中,不少人认为政府投资项目的界定从根本上决定了审计机关的权限范围,并且主张只有政府在项目中直接投入财政资金,并且要在项目中达到主导地位的情况下,审计机关才能对该政府投资项目进行审计监督。

然而,这种类似由政府投资占总投资比例超过一半的政府主导型投资的设想却在当下难以奏效。不用说那些虽然政府投资比例较低但对重大公共利益影响重大的政府投资项目如不进行审计有违一般法理,即使是从绝大多数的地方性立法状况来看,虽然立法明确了政府投资建设项目是指政府投资和以政府投资为主的建设项目(比如南京、武汉的地方性法规的规定),但是往往对“以政府投资为主的项目”进行了扩大解释。从现有7部地方性法规来看,有以下4种规定方法:(1)四川、贵州、河南、深圳、银川5个地方的相关法规规定,财政资金占项目总投资的比例超过50%;(2)深圳、河南、银川、贵州、四川、武汉等6个地方出台的法规规定,政府投资占项目总投资的比例在50%以下,但政府拥有项目建设、运营实际控制权的固定资产投资建设项目;(3)贵州省、武汉市的地方性法规规定,政府投资占项目总投资的比例在50%以下,但项目建设单位为政府、国有或者国有控股企业及事业单位的涉及社会公共利益、公共安全的基础设施、公用事业建设项目。(4)南京市的有关法规规定,国有及国有资本占控股地位或者主导地位的企业投资的建设项目,使用财政预算资金等占项目总投资比例在50%以下且未拥有实际控制权的建设项目,以及由政府回购或者收回所有权等项目的审计监督,参照本条例执行。值得说明的是,武汉市2006年开始施行时并没有前述(2)、(3)的规定,直到2016年12月份修订时才吸收其他地方经验把此点加入。由此可见,各地对“以政府投资为主的项目”的不同规范,都说明了简单地以财政资金投资比例(比如超过50%)为界限来说明审计权限范围的做法并不可取,反而揭示了这样一个事实及趋向,即只要是政府财政资金的项目,不管政府投资的比例为多少,一律需要接受审计监督。虽然目前这些地方总投资比例在50%以下的政府投资项目,仍然需要加入该项目是否符合“社会公共利益、公共安全”以及“政府拥有项目建设、运营实际控制权”等条件限制,但是,为了与国家治理体系和治理能力现代化相适应,今后政府投资资金等公共资金运行到哪里,审计监督就要跟到哪里,实现审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、同责同审,依法全面履行审计监督职责。

如果说不论政府投资的比例大小,所有项目都要接受审计,这为我们解决了审计事务权限的话,那么政府投资项目的审计对象权限则仍然值得人们研讨。所谓审计对象权限是指审计机关根据行政对象人的不同所确定的一种职权划分。审计监督的对象到底是仅仅局限于政府投资项目建设单位本身,还是凡与财政资金投资有关的所有主体?这一问题的回答实际上也涉及到审计权限及监督范围大小。长期以来,学界存在着一种看法,审计机关作为行政监督机关,其职责只是对行政机关的行政行为进行监督,而在政府投资项目的建设、监理等相关方不属于行政机关,因此审计机关不能对其进行审计监督{7}。笔者认为,政府投资作为行政行为与经济行为的结合体,具有行政性与经济性的双重属性,因而对政府投资项目进行审计监督时,不仅需要考虑审计机关作为行政监督的性质,而且不能忽视其作为代表国家对经营管理行为进行经济监督的本质属性。正如有

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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