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【期刊名称】 《河北法学》
养老机构分类管理法律研究
【英文标题】 The Legal Research on Classified Management of Nursing Homes
【作者】 孙文灿【作者单位】 北京师范大学法学院
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 养老机构;分类管理;公益性;经营性;法人财产权
【英文关键词】 nursing homes; classified management; nonprofit; operational; legal property right
【文章编码】 1002-3933(2017)10-0173-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 10
【页码】 173
【摘要】

养老机构实行公益性和经营性分类管理与法人分类和民事主体登记紧密联系。目前从政策扶持和规范管理方面已初步实现了分类引导,但也存在公益性与经营性养老机构显著失衡、公益性机构不正当关联交易和企业化运作突出等问题,应充分借鉴民办学校分类改革做法,在设立程序、财产管理、内部治理、清算退出等方面完善制度,并做好转制衔接、政策引导和法规修订等配套工作。

【英文摘要】

Nursing homes carry out the management of nonprofit and operational classification, closely related to the classification of legal entities and registration of civil subjects. From the current policy support and standardize management has realized the classification guidance, but there are also problems of nonprofit and operational of nursing homes significant imbalance, nonprofit institutions unfair related transactions and outstanding enterprise operation. Make full use of the classification reform practices of private schools, in the establishment of procedures, property management, internal management, improve the system of liquidation and other aspects, and make the system convergence, policy guidance and amendment of regulations and other supporting work.

【全文】法宝引证码CLI.A.1257026    
  
  

2015年,全国人大常委会对《老年人权益保障法》做出修改,将养老机构区分为公益性和经营性,确立了养老机构分类管理制度。2016年5月,习近平总书记在主持中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行的第32次集体学习时,再次明确要求建立养老机构分类管理制度,并与老年人状况统计调查和发布制度、长期照护保障制度、老年人监护制度并列称为推动老龄事业全面协调可持续发展的四项制度。养老机构分类管理是管理主体为实现有效管理目标,对不同类型养老机构分别进行许可、规范、管理等的一系列活动,目的在于通过法律规范和政策引导,建立多样化的,不同类型养老机构之间和谐发展的供给体系。

一、养老机构分类管理现状考察

(一)分类管理与法人分类相一致

关于法人的本质理论有法人否定说(目的财产说)、法人拟制说、法人实在说等。现今民法理论通说采法人组织体说,认为法人是具有完全独立性的社会组织,这种完全的独立性表现在组织、财产和责任等三个方面,而能否独立承担民事责任是区别法人与非法人组织的根本标准{1}。除依公法设立的公法人外,民法上的法人以法人本质的不同分为社团法人与财团法人。财团法人为社会公益而存在,社团法人,则又可分为营利社团和公益社团。所谓营利社团指从事经济行为,并将利益分配于各社员为其目的之社团,公益社团,只以社会上不特定多数人之利益为目的之社团{2}。如果我国未来的民法典遵循大陆法系的财团法人-社团法人的类型区分,民办非企业法人和基金会法人共同构成财团法人形态,民办非企业法人即为大陆法系国家运作型财团法人(Operating Foundations)的同义语{3}。事实上,我国所建立的民办非企业单位制度并非什么独创,不过是一个简陋型的“财团法人制度{4}。养老机构依照设立目的不同分为公益性养老机构和经营性养老机构,分别对应非营利性法人项下的事业单位法人和社会服务机构,以及营利性法人项下的企业法人,这与《民法总则》中的法人分类相一致。尤须注意的是,2016年9月施行的《中华人民共和国慈善法》明确了慈善组织的概念,即依法成立,以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。从法律定位看,慈善组织本身并不是一种独立的社会组织形式,也不是一种新设的社会组织类型,而是从慈善宗旨角度按照设定的条件对相关组织的组织性质进行的认定{5},部分公益性养老机构可申请认定为慈善组织。由于合伙或个体性质的民办非企业单位内在法律逻辑的混乱,已公开征求意见的《社会服务机构登记管理条例》(《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿)中,已经明确设立社会服务机构只准采法人形式。

(二)分类管理与登记制度相衔接

正如鲁迅先生所言“自称盗贼的无须防,得其反倒是好人;自称正人君子的必须防,得其反倒是盗贼”{6}。目前国际通行做法是对营利性法人实行宽松管理,多采登记主义或准则主义,而对非营利性法人则相对严格。新的公司法进一步放宽公司法人的成立条件,特别是国务院持续优化营商环境,推进实现“五证合一、一照一码”[1]。养老机构登记适应深化商事制度改革要求,对经营性养老机构实行“先照后证”登记,公益性养老机构则保留“先证后照”,在申请并取得行政许可后,才得办理社会服务机构登记或事业单位法人登记。按照社会组织管理制度改革要求,对公益性养老机构实行直接登记,取消了业务主管单位前置审查要求[2]。

(三)分类管理与扶持政策相协调

依据《企业所得税法》、《营业税暂行条例》、《土地管理法》等法律法规,对公益性和经营性养老机构在税费减免、土地供应等方面实行差别待遇(见表1)。

表1 公益性与经营性养老机构优惠扶持政策一览表


┌─────┬────────┬────────┬──────────────┐
│类别   │公益性养老机构 │经营性养老机构 │备注            │
├─────┼────────┼────────┼──────────────┤
│税收优惠 │暂免征收企业所得│免征养老机构自用│增值税税收优惠政策不区分投资│
│     │税,以及机构自用│房产、土地房产税│主体和经营性质,符合条件的养│
│     │房产、土地、的房│、城镇土地使用税│老机构均可使用。另外,为鼓励│
│     │产税、城镇土地使│,对养老机构提供│对养老事业捐赠,实行企业所得│
│     │用税,车船使用税│的养老服务免征增│税和个人所得税12%税前扣除  │
│     │,对养老机构提供│值税      │              │
│     │的养老服务免征增│        │              │
│     │值税      │        │              │
├─────┼────────┼────────┼──────────────┤
│行政事业性│全额免征行政事业│减半收取行政事业│免征或减半收取的行政事业性收│
│收费优惠 │性收费     │性收费     │费项目包括:国土资源部门、住│
│     │        │        │房城乡建设部门、人防部门收取│
│     │        │        │的土地复垦费、土地闲置费、耕│
│     │        │        │地开垦费、土地登记费、房屋登│
│     │        │        │记费、防空地下室易地建设费;│
│     │        │        │以及省级人民政府及其财政、价│
│     │        │        │格主管部门按照管理权限批准设│
│     │        │        │立的涉及养老机构建设的行政事│
│     │        │        │业性收费          │
├─────┼────────┼────────┼──────────────┤
│用地优惠 │公益性养老机构与│对经营性养老机构│民间资本举办的公益性养老服务│
│     │政府举办的养老机│建设用地,按照国│机构,变更为营利性养老服务机│
│     │构享有相同的土地│家对经营性用地依│构的,其养老服务设施用地应当│
│     │使用政策,可以依│法办理有偿用地手│报经市、县人民政府批准后,可│
│     │法使用国有划拨土│续的规定,优先保│以办理协议出让(租赁)土地手│
│     │地或者农民集体所│障供应     │续,补缴土地出让金(租金) │
│     │有的土地    │        │              │
├─────┼────────┼────────┼──────────────┤
│用水用电用│        │        │不区分投资主体和经营性质,养│
│气    │        │        │老机构用电、用水、用气、用热│
│     │        │        │按居民生活类价格执行    │
├─────┼────────┼────────┼──────────────┤
│建设或运营│地方政府依照财力│多数地区无建设或│              │
│补贴   │给予一定数额的一│运营补贴,少部分│              │
│     │次性建设补贴,并│地区参照公益性养│              │
│     │根据收住老年人情│老机构按一定比例│              │
│     │况给予运营补贴 │给予补贴    │              │
└─────┴────────┴────────┴──────────────┘

由于公益性与经营性养老机构在法人性质和组织形式上的显著区别,其在许可程序、内部治理等方面也存在差异。特别是在财产权属方面,尽管二者都享有法人财产权,但民办公益性养老机构的出资人身份并未像公司股东一样得到法律上的承认,并不能享有财产性权益。在李稳博诉上海虹口区艺术合子美术进修学校合同纠纷一案中,法院审理认为,属于民办非企业法人的民办学校不同于公司(或企业法人),具有公益性和非营利性。非企业法人的民办学校对投入学校的资产和积累享有独立的法人财产权,出资人对学校财产不享有所有权或共有权,出资人对学校也不享有类似于公司股东的财产权利{7}。该判断应适用于同样法律性质的公益性养老机构。(区别见表2)。

表2 公益性与经营性养老机构管理规定一览表


┌───────┬───────────────────┬──────────┐
│类别     │公益性养老机构            │经营性养老机构   │
├───────┼───────────────────┼──────────┤
│行政许可   │先许可后登记             │先照后证      │
├───────┼───────────────────┼──────────┤
│分支机构   │可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立│不受限制      │
│       │多个不具备法人资格的服务网点     │          │
├───────┼───────────────────┼──────────┤
│组织机构   │设立理事会,作为决策机构,并可成立执行│依照《公司法》。《合│
│       │机构和监督机构            │伙企业法》等法律法规│
│       │                   │执行        │
├───────┼───────────────────┼──────────┤
│价格收费   │服务收费标准由经营者合理确定,有关部门│服务收费项目和标准由│
│       │对其财务收支状况、收费项目和调价频次进│经营者自主确定   │
│       │行必要监管,同时加强对价格水平的监测分│          │
│       │析                  │          │
├───────┼───────────────────┼──────────┤
│财产收益   │不得在申请人、捐赠人、负责人中分配  │依照《公司法》等法律│
│       │                   │和企业会计制度执行 │
├───────┼───────────────────┼──────────┤
│举办者(投资人│不享有财产权益,有权查询机构财产的使用│依照《公司法》等法律│
│)权益    │、管理情况,并提出意见和建议      │规定,享有股东或合伙│
│       │                   │人权利       │
├───────┼───────────────────┼──────────┤
│终止后资产处置│停办后应当依法进行清算,其剩余资产由民│依照《公司法》、《企│
│       │政部门负责统筹,以捐赠形式纳入当地政府│业破产法》执行   │
│       │养老发展专项基金           │          │
└───────┴───────────────────┴──────────┘

(四)养老机构类型化的实证分析

根据《2016年中国民政统计年鉴》{7},单从机构数量来看,全国经营性养老机构为247家,事业单位性质为15,478家,社会服务机构性质为11,265,经营性养老机构只占到养老机构总数的1%。全国养老机构职工总数31.24万人,其中经营性养老机构职工总数为6,891人,只占到养老机构职工总数的约2%。从养老床位来看,经营性养老机构拥有床位66,188张,实际入住26,250人,入住率39.7%,事业单位性质养老机构床位数1,945,319张,实际入住1,273,060人,入住率为65.4%,社会服务机构性质养老机构床位数1,512,576张,实际入住814,035人,入住率为53.8%,事业单位性质养老机构明显入住率更高,经营性养老机构入住人数只占总人数的1.2%。从经济

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【注释】                                                                                                     
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