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【期刊名称】 《河北法学》
德国《可再生能源法》的演进及对中国的启示
【英文标题】 The Evolution of “German Renewable Energy Law ” and Its Enlightenment to China
【作者】 张立锋冯红霞
【作者单位】 河北经贸大学法学院,上海大学河北经贸大学法学院
【分类】 能源法
【中文关键词】 可再生能源法;演进特点;及时修订;修订内容;实施效果
【英文关键词】 Renewable Energy Law; evolution characteristic; timely revision; revised content; implementation effect
【文章编码】 1002-3933(2017)10-0119-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 10
【页码】 119
【摘要】

德国《可再生能源法》是世界可再生能源立法领域的典范。在梳理德国《可再生能源法》演进问题的基础上,从修订的频率、原因、内容和效果等几个角度总结了其在推动和保障可再生能源健康发展中呈现的主要特点。借鉴德国经验,对中国《可再生能源法》的下一步修订工作提出若干建议:回应现实需求,及时修订和完善《可再生能源法》、明确中国《可再生能源法》需要修订的内容、重视对《可再生能源法》实施效果的科学评估。

【英文摘要】

The German “Renewable Energy Law” is the model of the renewable energy legislation in the world. Basing on untangling the evolution problem of German “Renewable Energy Law”, this paper summarizes its main characteristics in promoting and ensuring the healthy development of renewable energy from the perspective of revision frequency, reason, content and effect. Drawing lessons from the German experience, this paper proposes some suggestions on the further revision of China's “Renewable Energy Law”:China should respond to real needs, revise and perfect the “Renewable Energy Law” timely, definitude the content need to revise in China's “Renewable Energy Law”, and attach importance to its scientific evaluation of the implementation effect.

【全文】法宝引证码CLI.A.1257030    
  
  

当今德国是在可再生能源开发和利用领域取得最大成功的国家,探究德国可再生能源发展历史可以发现,相关政策立法的及时跟进和调整是其中极其重要的一个因素,这个现象对于可再生能源发展和相关政策立法正在面临调整转折点的中国来说具有非常重要的参考价值。本文以德国《可再生能源法》的演进特点为研究对象,分析研究其对中国相关立法调整的启示意义。

一、德国可再生能源法的演进历程

德国是一个能源紧缺的国家,同时作为欧盟主要成员也是应对气候变化领域的积极倡导者,主客观两方面的因素促成了德国成为较早重视可再生能源利用的国家之一。为了实现能源生产与消费的可持续发展和应对气候变化履行国际减排义务,德国先后制定和实施了一系列鼓励和促进可再生能源开发和使用的政策法律,《可再生能源法》在其中处于基本法地位,主要对可再生能源电力的发展进行了全面深入的考虑和细致的制度设计,该法经过十余年的调整和完善,业已成为世界可再生能源立法领域的典范。

早在1991年德国政府就颁布了《电力输送法》[1],这是德国推动可再生能源发展的立法开端。该法建立了德国可再生能源法律的核心政策,即优惠贷款、津贴以及对生产者给予较高标准固定补贴等。该法实施后,德国的风能利用、太阳能电池产业及使用推广等领域都有了不同程度的发展。但是由于《电力输送法》激励力度较小、效果有限,并且主要侧重促进风能的发展,不能满足国家促进所有种类可再生能源全面发展的需要。德国于1998年开始电力市场自由化改革,因此对原有的法律激励措施提出更高的要求,以促使电力市场走向更多的竞争{1}。于是,德国联邦众议院和参议院于2000年通过了专门立法《可再生能源法》(EEG-2000)以替代1991年《电力输送法》,实践证明,这部基本法的确成为推动德国可再生能源电力强势发展的重要法律基础。该法的主要优势在于:第一,该法适用的可再生能源范围广泛:水能、风能、太阳能辐射、地热能、垃圾填埋场、垃圾处理场、矿井内产生的气体和生物质能发电等;第二,确定以固定上网电价为主的可再生能源激励政策;第三,明确优惠政策的适用对象或义务主体,比如规定主要对较小规模的发电站提供支持、规定必须购买可再生能源所发之电并支付优惠价格的只包括公共电网运营商等。

2000年至今短短十几年时间里,德国政府根据可再生能源发展的实际情况和市场需求对《可再生能源法》的内容进行了数次修订和完善。2004年通过的《可再生能源法》(EEG-2004),完善了上网电价政策;2008年通过的《可再生能源法》(EEG-2009),把法律条款从最初的12条扩充到66条,形成了更加完备的制度框架,建立了基于新增容量的固定上网电价调减机制、鼓励自发自用机制,并且首次提出市场化方面的条款;2011年6月通过《可再生能源法》(EEG-2012),并在2012年又对其进行了两次局部修订,完善了基于新增容量的固定上网电价调减机制和自发自用激励机制,进一步鼓励可再生能源进入市场;2014年8月1日起颁布实施德国《可再生能源法》(EEG-2014),严格控制可再生能源发电补贴,首次提出针对光伏电站的招标制度试点,分阶段、有重点推动光伏发电市场化。

2014年4月欧盟委员会发布《2014环境保护与能源国家资助指南》,该指南对成员国的可再生能源政策提出调整要求,其核心目的是逐步降低可再生能源补贴,激励可再生能源提高自身竞争力,具体措施为:一是以市场溢价逐步取代固定电价补贴,二是引入可再生能源发电项目竞争性招标制度。德国EEG-2014总体符合指南的新要求,但是部分条款需要调整,比如招标机制仅针对部分地面光伏发电试点项目{2}。因此根据欧盟委员会裁决,德国最新修订法案《可再生能源法》(EEG-2017)于2017年1月1日开始正式实施,该法案全面引入了可再生能源发电招标制度,正式结束基于固定上网电价的政府定价机制,标志着德国可再生能源发电市场化的全面推进。

二、德国《可再生能源法》演进的主要特点

(一)从修订的频率看,立法及其修订及时跟进欧盟及国内可再生能源发展政策要求以及可再生能源自身发展需要

从1991年的《电力输送法》到最新的EEG-2017,这部可再生能源立法历经了大大小小7次修订,尤其是2000年《可再生能源法》出台后,每隔2—4年就会进行一次调整,这种频繁的修订成为德国可再生能源立法的一个显著特点。法律的稳定性和变动性的关系一直是一个很重要的理论问题。但是任何理论都不是一成不变的,应该具体问题具体分析。当代社会逐渐产生一些有别于传统社会生活的新领域,这些领域需要新规则的指引和规范,新规则的形成和成熟必然经历一个摸索和试错的过程,因此变动性应该是这个时期的主要特征。因为可再生能源是一个新生事物,所以人们对它的认知是有限而且是探索性的,因此相关政策法律就面临稳定性和变动性的冲突问题。从稳定性角度讲,要求政策和法律的制定者用谨慎态度、经过严格论证尽可能保障规范的稳定性;从变动性角度讲,正是因为新生事物必然会有很多未知因素和变化出现,这会导致规则适用出现问题,这时候修法成为必然。如何处理这一对矛盾,是一个在可再生能源相关规则制定和完善过程中不能回避的问题。德国的做法是及时改进和修订相关政策立法内容以保障可再生能源市场良性运行和发展,而德国可再生能源的健康快速发展有力证明了相关法律调整的有效性和正当性。

(二)从修订的原因看,可再生能源的发展现状和需求变化是《可再生能源法离婚不离婚是人家自己的事》演进的根本动因

德国《可再生能源法》的修订与其国内可再生能源发展阶段密切相关。德国开始可再生能源开发利用的最初原因主要是出于对能源安全和可持续利用的考虑,但是随着《联合国应对气候变化公约》的出台和生效,德国联邦环保部在总结各方意见和建议的基础之上于1990年提出了制定二氧化碳减排方案时三点对策建议,其中第三点就是:为了提高可再生能源的长期的经济潜力应尽早加强研究开发{3}。自此开始,可再生能源的开发利用与应对气候变化连接起来。此相呼应,联邦政府通过立法支持新能源和可再生能源发电——1991年1月生效《电力输送法》,但是由于《电力输送法》激励力度较小效果有限,并且主要侧重促进风能的发展,不能满足国家促进所有种类可再生能源整体全面发展的需求。所以,德国联邦众议院和参议院于2000年初通过新法《可再生能源法》(EEG-2000)替代了1991年《电力输送法》,该法规定了可再生能源发电必须并网并制定了最低并网电价,联邦经济部负责监督该条例的实施。从此,德国确定了以固定上网电价为主的可再生能源激励政策,可再生能源发电市场全面启动。之后该法历经了6次修订,每一次修订的背景都是可再生能源市场出现了变化或者问题,比如2008年,德国出现光伏产业发展过快、补贴成本过高等问题,于是德国开始通过光伏补贴动态下调等政策来调整控制光伏产业的发展速度,EEG-2009建立了基于新增容量的固定上网电价调减机制、鼓励自发自用制度,并且首次提出市场化方面的条款,EEG-2011则进一步凸显出推动光伏发电市场化、进一步调减补贴、关注光伏的电网消纳等政策调整方向。2014年前后,可再生能源政策法律在促进各类新能源快速发展的同时,也带来了电价上涨、燃煤发电增加等问题,为抑制电价上升,系统规划和控制可再生能源的发展以使其更加市场化,德国对2011年的法案进行了修订{4},EEG-2014首次提出针对光伏电站的招标制度试点,分阶段推动光伏融入电力市场、调减并最终退出补贴;EEG-2017更是将可再生能源发电招标制度全面引入立法,正式结束了基于固定上网电价的政府定价机制,有力推进可再生能源发电市场化的进程。显而易见,可再生能源的发展现状以及现实的需求变化是德国《可再生能源法》不断修订的根本动因。

(三)从修订的内容看,逐步形成德国特色的可再生能源法律制度体系

1.可再生能源占比目标不断提升

立法或修订法律的直接目的是完成不断提升的可再生能源占比目标。为保护环境、遏制全球变暖并保证能源供应安全,德国政府制定了到2010年使可再生能源在能源供应总量中比当时的5%翻一番的目标,为实现这个目标,出台EEG-2000替代了1990年《电力输送法》;EEG-2004提出了新的目标:促进提高可再生能源在电力供应中所占的比重,至2010年至少提高到12.5%,至2020年至少提高到20%;EEG-2009提出可再生能源在电力供应中所占的份额在2020年前达到至少30%,然后逐渐增加;EEG-2012首次明确了2050年德国可再生能源在电力供应中的份额要达到80%,并将该总目标细化分解为:可再生能源在德国电力供应中的份额在2020年之前需要达到35%,在2030年之前需要达到50%,2040年之前需要达到65%,2050年之前最终达到80%;EEG-2014提出可再生能源发电目标与EEG-2012相同:即2050年可再生能源在电力供应中的份额至少80%,但是阶段目标进行了调整:其中2025年达标份额为40%—45%,2035年达标份额为55%—60%,并且提出2020年可再生能源在终端能源消费总量的占比至少达到18%。德国《可再生能源法》一直将明确的可再生能源在电力供应中的占比作为可再生能源立法的宗旨,决定了该法的基本性质属于可再生能源电力法,同时逐渐提升的占比目标也为可再生能源法律的实施效果提供了检验尺度以及促进作用。

2.电力定价机制由粗糙逐渐走向精细

上网电价制度始终是EEG的核心制度。《电力输送法》第一次提出了固定电价制,但是法律条文简单,定价机制粗糙,因此EEG-2000开始针对固定电价制进行改革,这次改革主要表现在:精确定价、长期支持和建立全国共同分担机制{5},EEG-2000规定的电力定价是依据装机容量分野,但其分野比较简单;EEG-2004则进一步对装机容量分野进行了细化,因而电力定价明显比EEG-2000细致些;EEG-2009对EEG-2004电力定价制度继续做出改进,首先按装机容量分野,其次按装机时间分野,最后依据发电量分野,其中最后的发电量分野最为细致。EEG-2009引入发电量分野并将重点放在发电量分野,使得德国可再生能源电力定价机制比EEG-2004更加精致科学{6},并为控制可再生能源规模形成了固定初始电价与逐年递减率相配套的制度模式。EEG-2012除规定电价的一般规定外,风电场改造、离岸风能的上网电价及递减率均不相同,并且精确制定了十多种不同类型的可再生能源发电设施的具体上网电价,在可再生能源发电定价上充分体现了差异性和精致的机制设计。EEG-2014根据可再生能源增长规模控制情况及市场化需求,对可再生能源发电上网电价退坡进行了相应调整。电力定价制度由粗糙到精细,一是增加制度的可操作性,二是体现了法律制度对现实需求的呼应,保证可再生能源及其产业的健康发展。

3.可再生能源开发利用各环节逐步市场化

以固定电价、强制入网、全额收购等为主要内容的可再生能源促进和保障政策极大刺激了可再生能源的发展,同时也带来一些不容忽视的问题,高额的补贴给政府带来压力,逐年攀升的电价也引发消费者的不满,因此如何降低可再生能源发电成本构造公平市场竞争逐渐成为德国《可再生能源法》修订的一个主要内容。对小型可再生能源装机实行上网电价退坡,从EEG-2004开始,规定上网电价逐年降低,并规定了每一年降低的幅度,以推动整个产业成本的降低;对大型可再生能源装机要求直接售电;财政补贴力度要根据市场竞拍决定;EEG-2012引入了直接售电市场溢价奖励机制,自此开始引导沼气等可再生能源发电领域的市场化{7};EEG-2014引入可再生能源发电项目竞争性招标制度,除部分小型可再生能源发电项目外,从2015年开始对部分新建可再生能源发电项目施行竞标,到2017年将对所有新建可再生能源发电项目施行竞标等,这些都是德国政府试图降低可再生能源发电成本、减轻补贴带给可再生能源价格扭曲的举措,通过这些措施,逐步实现可再生能源最终完全融入市场的目的。

(四)从修订的效果看,保障了德国可再生能源利用及其技术的健康发展

20世纪90年代之前,德国可再生能源的开发和利用还未得到充分重视,90年代之后,政府层面开始采取鼓励的态度。至2000年后,德国开始围绕可再生能源进行专门立法,制定了以固定电价为核心的制度体系,为发展可再生能源提供了法制保障。2011年日本福岛核电事故发生后,德国政府更是加快取消核能的步伐,相对的后果是可再生能源得以加速发展。EEG系列法案的实施有力促进了德国可再生能源的发展,德国智库Agora Energiewende 2017年公布的2016年德国各类电源的发电情况调查结果显示:2016年德国风电装机量增加了5GW,太阳能光伏装机量增加了1GW,但是再生能源发电量增加了4TWh,占电力消费总量的份额由2015年的31.5%略微上升至2016年的32.3%{8}。2016年 5月 15日,德国第一次实现全国电力需求几乎全部由可再生能源供应,这虽然是一个现象级时刻,但是也表明德国以可再生能源为基础的能源体系已经初露端倪。

技术是可再生能源开发利用的

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}[德]保罗·维尔芬斯,等.吴剑锋,邱永辉译.欧盟能源政策——以德国生态税改革为例[M].北京:经济管理出版社,2014.18.

{2}王彩霞,李梓仟,李琼慧.德国《可再生能源法》的修订之路及启示[N].中国电力报,2016-09-26.

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{4}张国昀.德国可再生能源法案(2014年版)新举措及其对中国发展可再生能源的启示[J].中外能源,2015,(7):28.

{5}何建坤. EEG2000中文版[A].国外可再生能源法律译编[Z].北京:人民法院出版社,2004.125-131.爬数据可耻

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{8} The energy transition in the power sector:State of affairs 2016[EB/OL].https://www.agora-energiewende.de/fileadmin/Projekte/2017/Jahresauswertung_2016/Die_Energiewende_im_Stromsektor_2016_EN.pdf.

{9}李艳芳,等.新能源与可再生能源法律与政策研究[M].北京:经济科学出版社,2015.24.

{10}国家能源局关于2016年度全国可再生能源电力发展监测评价的通报[EB/OL].国家能源局官网http://zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201704/t20170418_2773.htm,2017-05-28.

{11}高健.中国新能源投入全球领先但“短板”突出[J].中国石化,2017,(3):83.

{12}张立锋,李俊然.中国可再生能源产业发展促进法研究[J].河北法学,2017,(4):130.

{13}沈宗灵.法理学研究[M].上海:上海人民出版社,1990.260-261.

{14}马怀德.应重视对法律实施效果的评估[N].光明日报,2014-06-19(2).

{15}世界环境与发展委员会.王之佳,柯金良,等译.我们共同的未来[M].长春:吉林人民出版社,2005.250-251.

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