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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
从权力结构要素看检察机关法律监督权的配置
【英文标题】 On the Distribution of the Procuratorial Power with Focus on the Structure of Power
【作者】 林明枢【作者单位】 广东省东莞市人民检察院{检察长}
【分类】 检察院【中文关键词】 法律监督权;结构性权力;立法进路
【英文关键词】 power of legal supervision;structural power;forward road of legislation
【文章编码】 1004-9428(2006)01-0038-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 1
【页码】 38
【摘要】

当前检察权弱化的一个重要原因在于法律监督职权的内部结构性权力配置不合理。从法律监督权运行流程来看,其结构性权力应包括知情调查权、案件程序决定权、纠正违法和责任追究的程序启动权以及预防犯罪检察建议权四项。强化四项结构性权力配置,是充实检察权的一个重要立法进路。

【英文摘要】

It is very important to research on structural power of legal supervision for perfect distribution of the procuratorial power. A whole procuratorial power should involves several power as learning the truth and investigation, decision of case procedure,rectify illegal act and prosecuted for responsibility and preventive advise. Therefore, it is a short cut to strengthen the procuratorial power by rational distribution of four structural powers.

【全文】法宝引证码CLI.A.1189773    
  一、为什么要以权力结构要素为视角
  从现实的政治生态和司法环境看,目前检察机关所拥有的法律监督权不是过于强大了,而是还十分弱小。法律监督的这种现状与设置检察机关作为法律监督机关的宪政定位要求极不相称,与当前广大人民群众要求强化法治,确保社会公正的愿望尚有较大的差距。如何强化法律监督呢?理论工作者和实务工作者大多从完善法律监督职能性权力着手,提出要适度地扩大法律监督范围,如增设检察机关对行政执法的监督权,增设检察机关对民事行政诉讼的监督权等建议。的确,此种法律监督权范围的扩大无疑对强化检察机关法律监督是有帮助的。但笔者认为,如果在配置此种职能性权力时,不注意将法律监督权的结构性权力配备齐全,职能性权力范围再大,也难以充分支撑起国家法律监督的宏大功能。最典型的例子莫过于民事诉讼法明确地规定了检察机关享有民事诉讼监督职权,但由于在具体职权内部缺乏基本的结构性权力配备,导致在司法实践中检察机关民事监督基本上是在夹缝中开展,很难有所作为。又如我国《刑事诉讼法》第87条明确规定了检察机关拥有对公安机关侦查案件的立案监督权,但在司法实践中,检察机关对公安机关不立案或只立不侦的行为往往在法律途径中无能为力,其根本原因在于法律在配置检察机关立案监督职能性权力时,并没有给其配置必要的权力结构性要素—纠正违法和责任追究的程序启动权。为此,有学者提出科学配置检察权必须坚持两大原则:一是符合检察权配置的一般规律,二是符合检察制度生存和运行中的客观实际。[1]当前在进行科学合理配置检察权探索时,不应将研究的视角仅仅局限于职能性权力的扩大上,还有必要将注意力移一部分到法律监督权的结构性权力研究和配备上。在笔者看来,检察权的完善应不仅体现在职权性权力的扩大上,还应体现为结构性权力的充实。如果一项法律监督职权在内部的结构性权力上存在缺陷和不完整之处,那么此项法律监督职权在司法实践中的实效必将大打折扣,甚至会导致此项职权的完全虚置。这一点也可以从同属于程序性权力的公安机关刑事侦查权之所以强大得到印证,一个完整的公安机关刑事侦查职权通常包括案件初查权、人身自由限制权、物证与财物强制权、强制协助取证权及移交检控机关处置程序决定权等,这些权力要素之间形成了一个比较完善的权力结构体系,从而使得公安侦查职权整体上能够适应打击各种刑事犯罪的需要。
  为此,有学者指出,公共权力作为一种特殊权力,其结构特征与普通权力具有一致性,必然呈现出相互交错的结构特征,在现实中,公共权力配置如果与权力结构相悖,往往会导致权力低效率运行。[2]正是基于权力内部结构的这一特征,本文愿以法律监督结构性权力要素为视角对检察权配置完善作一尝试。在笔者看来,充实检察权,完善检察制度,推进检察事业健康发展,就必须在强化法律监督职权中的结构性权力方面取得新突破。在一定意义上可以说,对法律监督结构性权力研究的深人程度,决定理论上为检察权完善立法的技术支持力度。
  二、法律监督职权中结构性权力定义及其内容分析
  目前,理论界和实务界对检察权的内容研究比较多地放在法律监督职权具体配置的角度上,把法律监督权分为职务犯罪侦查权、批准或决定逮捕权、公诉权、对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼活动的监督权以及法律赋予的其他职权。这种划分基本上是从法律监督职权的性质和特点角度上进行归纳的。[3]遗憾的是,无论是学界还是实务界对法律监督权的另一面即权力的内部结构性要素则普遍关注不够,还缺乏深入的研究。[4]
  (一)法律监督职权中结构性权力概念
  法律监督职权中结构性权力是行使任何一项具体法律监督职权时都必不可少的基本法律构成的权力要素,这些权力要素以一种连锁互交的权力组合形式构成了具体法律监督职权的全部。
  作为所有的法律监督职权共同具备的法律基本要素的组合形式,这些结构性权力有一个突出特点,即它们并不会随着具体的检察职权改变而改变。换言之,即使检察权中某些职能性权力的具体内容不一样,它们的基本结构性权力要素也是相同的。以侦查监督权和审判监督权为例,尽管它们的职能内容不尽相同,但它们组织结构上都包括了了解监督对象的违法事实的发现权和对违法事实进行纠正的程序启动权。正是这基本的结构性权力要素组成了法律监督权内质的基础性要素,它们是法律监督职权能够客观存在和发挥法律作用的必不可少的法律要素,甚至可以说,一个结构性权力要素不完整的法律监督职权,不是真正意义上的法律监督职权。爬数据可耻
  在结构性权力与法律监督职能性权力之间的关系上,尽管结构性权力并不随着具体的检察职权改变而改变,但它必须依托于具体的法律监督职权的构建并包含于其中。法律监督职能性权力反映法律监督权的内容,是决定性的、方向性的权力,指导着结构性权力的具体构建;而结构性权力表现为法律监督职权的构成要素,服从于职能性权力,是职能性权力的具体化和规范化。只有把这两方面有机地联系起来,才能保证法律监督权的有效行使,取得预期的法律和社会效果。
  (二)法律监督职权中结构性权力要素的内容分析
  一个法律监督职权中完整的结构性权力要素应包括哪些内容呢?有学者将其概括为知情权、诉讼案件程序决定权、违法行为纠正和责任追究权和预防犯罪检察建议权四部分。并认为无论是刑事立案监督权和侦查监督权,还是审判监督权和公诉权,都离不开这四项基本的法律要素。[5]笔者认为,他们这一概括紧紧抓住了这些要素作为检察权各项具体的职能性权力共同具备的、必不可少的法律要素之特征,将其纳入检察权的结构性权力,基本上可以予以肯定。但在个别的结构性权力的表述和概括上,笔者认为还有待于进一步修正。一是将“知情权”改为“知情调查权”。因为知情权通常是作为由被监督方主动提供信息,而监督方被动接受或了解信息的一种权利,而非一种权力,这种被动式的了解不符合检察机关作为一个监督者所应该具有的发现违法事项的能力需要,故在这里建议改为“知情调查权”,因为它含有强势主动性并且有能保障检察机关拥有充分发现违法事项的能力之意。二是将“诉讼案件程序决定权”改为“案件程序决定权”,因为检察法律监督并不全部局限于诉讼监督,如果将其结构性权力局限于诉讼活动中,实际对于诸多非诉法律监督职权中的结构性权力要素无法概括。
  1.知情调查权
  知情调查权是指检察机关在法律监督活动中拥有对客观事实的知晓权力,它是检察权结构性的、前提性的法律要素。检察权的行使必须建立在享有充分知情调查权的基础之上,没有知情调查权或者知情调查权得不到充分保障,检察机关作出的程序性决定就难以符合客观事实和法律要求。比如在民事审判的监督中,检察机关连查阅案件材料的权力都没有保障,那么检察机关的民事抗诉权力也就更没有保障了。总之,检察机关启动某个具体法律监督程序的事前、事中、事后,都离不开知情调查权;没有知情调查权就谈不上法律监督。
  2.案件程序决定权
  检察机关法律监督权以程序性为本质特征,对案件作出程序性处理的决定权,可以说是检察机关法律监督的核心权力。无论是刑事立案监督权、刑事侦查监督权、审判监督权,还是公诉权、国家工作人员职务犯罪侦查权或者其他具体的职能性权力,都包含有案件程序决定权。如自行决定立案侦查、通知公安机关立案侦查、提起公诉、不起诉、抗诉等权力都是检察机关诉讼程序决定权的具体化。这种权力的行使,必然引起某项法律程序的启动或者终止。因此,案件的程序决定权应作为检察机关的法律监督职权的一个结构性权力。
  3.纠正违法和责任追究的程序启动权
  由于检察机关对诉讼违法行为或者行政违法行为没有实体处分权,那么,要实施法律监督,就必须享有纠正违法和责任追究的程序启动权。纠正违法和责任追究的程序启动权,是保障检察机关法律监督权效力的重要权力。这项结构性权力与法律监督职能是相伴相随的。在立案监督、侦查监督、审判监督、刑事执行监督、民事审判监督、行政诉讼监督和行政执法监督等活动中,检察机关通过行使违法纠正和责任追究程序启动权,才能有效地进行法律监督,确保国家法律得到统一正确实施。
  4.预防违法犯罪检察建议权
  预防违法犯罪检察建议,是检察机关通过纠正一般违法以实现预防犯罪、促进严格执法、维护法制统一的非诉讼法律监督活动。它兼具诉讼执法监督和行政执法监督的性质,成为检察机关法律监督活动的重要组成部分。有学者认为,预防违法犯罪检察建议权没有法律强制力和诉讼性,不属于法律监督权范围。[6]笔者认为,检察建议权不仅是一种法律监督权,而且是检察权的结构性权力之一。这是由我国社会主义法律本质、执法方针和检察机关法律监督宪法地位决定的。我国法律实行打击与预防相结合、以防为主的方针。检察机关法律监督职能不仅要体现在纠正违法和制裁违法上,更重要的是要体现在预防违法、促进公正执法、维护法制统一之上。检察建议正是符合这一基本要求的法律监督形式,已经成为我国检察制度的重要组成部分,成为我国社会主义检察制度的重要标志之一。[7]
  总之,法律监督职权中的四项结构性权力,尽管功能各异,但相互作用,紧密联系。其中知情调查权是检察机关法律监督权的基础和前提条件,是其他结构性权力赖以存在的基础;案件程序决定权是法律监督权的核心,是知情调查权的发展结果;纠正违法和责任追究的程序启动权,是法律监督权的必要效力保障权力,同时也是其他结构性权力

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