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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
我国行政诉讼与行政复议的衔接模式与完善
【作者】 王雅琴【作者单位】 国家法官学院{教授}
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2015年
【期号】 1【页码】 96
【全文】法宝引证码CLI.A.1200484    
  
  行政诉讼与行政复议都是我国对受到行政公权力侵害的公民、法人或者其他组织合法权益进行法律救济的制度。行政诉讼与行政复议衔接模式设计的科学、合理,既有利于维护行政机关的执法权威,又有利于对公民、法人或者其他组织受到行政公权力侵害的合法权益予以救济,同时也有利于减少公民、法人或者其他组织的诉累,提高人民法院的司法权威。2014年11月1日,第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》(以下简称修正案决定),经修改的行政诉讼法将于2015年5月1日实施。其实施后,会使现行的行政诉讼与行政复议衔接模式有所改善。但是,我国的行政诉讼与行政复议衔接模式由法律、法规规定,而我国法律、法规对申请行政复议与提起行政诉讼的有关规定不尽一致,因此,行政诉讼与行政复议的衔接模式仍然存在一些问题。本文在对其进行梳理、分析的基础上,提出了若干完善途径,以求对我国法治体系的完善有所裨益。
  一、我国行政诉讼与行政复议衔接模式概览
  从我国有关的法律、法规规定和行政复议与行政诉讼的实践来看,目前我国的行政诉讼与行政复议衔接模式,主要有以下几种:
  (一)复议前置型
  复议前置,即公民、法人或者其他组织对行政主体作出的行政行为不服,依法在向人民法院提起行政诉讼之前,应当先向行政复议机关申请复议。对行政复议机关作出的复议决定仍不服的,才可以向人民法院提起行政诉讼。这种模式下,不经行政复议不得提起行政诉讼。耽误了行政复议申请期限,亦即意味着丧失了行政诉权。
  目前我国行政复议前置模式涉及的行政争议一般有三类:一是政策性较强的,如限制或者禁止垄断的行政争议;二是专业性较强的,如涉税征缴的行政争议;三是涉及权益比较重大的,如自然资源权属确权行政争议等。行政复议前置,必须由法律、法规明确规定。法律如:海关法第六十四条、税收征收管理法第八十八条、反垄断法第五十三条、行政复议法第三十条等。法规如:国务院《社会保险费征缴暂行条例》第二十五条等。需要说明的是:在法律、法规规定中,虽然有的法条对这种模式采用的是“可以……可以……”的表述方式,但其含义仍是“复议必须前置”之意。如上述国务院《社会保险费征缴暂行条例》第二十五条中的表述,即是行政复议前置的规定。
  “前置”这一概念本身表明,复议前置并非意味着行政复议决定为终局决定,但是根据我国行政复议法的规定,复议前置且终局的情况是存在的。只要满足了法律规定的有关条件,公民、法人或者其他组织对前置的行政复议决定不服,即不得再提起行政诉讼,如行政复议法第三十条第二款的规定。这是我国行政诉讼与行政复议衔接关系中最为特殊的一种情况。在这种情况下,决定行政复议决定成为终局决定的条件有三个:行政争议性质、复议主体因素和复议决定依据,即行政争议是自然权属确权行政争议、行政复议机关是省级人民政府、行政复议决定的依据是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定。
  (二)自由选择型
  自由选择型又可分为非终局性自由选择型和终局性自由选择型。
  1.非终局性自由选择型
  非终局性自由选择,即公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政行为不服,既可以选择经申请行政复议再向人民法院提起行政诉讼,也可以选择直接向人民法院提起行政诉讼。这种模式下,公民、法人或者其他组织如果选择申请行政复议,行政复议机关作出的复议决定不是终局的,当事人对该复议决定不服,仍然可以提起行政诉讼。如果公民、法人或者其他组织同时既提起了行政诉讼,又申请了行政复议,则由先受理的机关管辖;同时受理的,则由公民、法人或者其他组织再作一次选择。对于行政复议机关已经受理的案件,在法定复议期限内不得提起行政诉讼;对于人民法院已经受理的行政案件,当事人不得再申请行政复议。行政相对人为多人时,如果既有选择申请行政复议的,也有选择提起行政诉讼的,全案应由最先受理的机关管辖。
  修正案决定第二十四条,即修改后的行政诉讼法第四十四条,是我国有关行政诉讼与行政复议衔接关系最为直接的法律规定,该条规定确立了“公民、法人或者其他组织自由选择是行政诉讼与行政复议关系的一般原则,行政复议前置是行政诉讼和行政复议关系的例外”的模式。凡是既属于行政复议受案范围又属于行政诉讼受案范围的行政行为,但不属于行政复议前置的,均可认为属于非终局性自由选择型。我国法律、法规大多规定了这种模式,如水污染防治法第八十四条、治安管理处罚法第一百零二条规定等。
  这里有两点需要说明:第一,我国有些法律、法规对可以提起行政诉讼作出了明确规定,但没有对是否可以申请行政复议作出明确规定。这种规定模式可以称为“直接起诉型”,如著作权法第五十六条、土地管理法第八十三条等。“直接起诉型”亦可归入这种自由选择型。虽然法律、法规规定,公民、法人或者其他组织对行政行为不服,可以直接通过提起行政诉讼的方式寻求救济,但这种规定下,并不排斥公民、法人或者其他组织先行申请行政复议;公民、法人或者其他组织选择了先行申请行政复议的,并不影响其行政诉权的行使。也就是说,法律、法规规定直接起诉的情况下,公民、法人或者其他组织实际上仍然享有自由选择的权利。第二,目前我国修改法律、法规呈现出一种趋势,很少或者不再对公民、法人或者其他组织不服行政行为的救济途径或者救济方式作出规定。这种规定模式可以称为“未做任何规定型”,如食品安全法、商标法等。“未做任何规定型”同样可以归入这种自由选择型。虽然修改后的法律、法规对于公民、法人或者其他组织不服有关主管行政机关作出的行政行为如何寻求权利救济未再作出任何规定,但这种规定模式,更加说明公民、法人或者其他组织对有关行政行为不服,可以自由选择申请行政复议或者提起行政诉讼以寻求权利救济。在这种情况下,申请行政复议同样不影响之后对复议决定不服再提起行政诉讼,除非法律有明确的限制规定。
  2.终局性自由选择型
  终局性自由选择,即公民、法人或者其他组织对行政行为不服,可在申请行政复议和提起行政诉讼之间自由选择,或选择申请行政复议,或选择提起行政诉讼,只能选择其一。如果选择了申请行政复议,则不得再提起行政诉讼,即使对行政复议机关作出的行政复议决定不服,亦不得再提起行政诉讼。
  终局性自由选择型又分为两类:一类如上所述,是一级复议终局。另一类是二级复议终局,是指已经经过一次行政复议,公民、法人或者其他组织对该行政复议决定不服,可以选择向行政复议机关的上一级行政机关再申请复议,复议决定为终局决定;也可以选择向人民法院提起行政诉讼。在我国,目前这种模式典型的仅限于不服省级人民政府或者国务院部委作出的复议决定,而放弃提起行政诉讼,选择向国务院申请复议的。国务院作出的行政复议决定为终局决定,公民、法人或者其他组织即使不服国务院的复议决定,也不得提起行政诉讼。
  需要说明的是:对于复诉选择兼终局型行政案件,行政相对人为多人时,如果一部分人选择了申请行政复议,这部分人就不能再向人民法院提起行政诉讼,另一部分人仍可以依法向人民法院提起行政诉讼。
  (三)复议终局型
  复议终局,即公民、法人或者其他组织对行政主体做出的行政行为不服,只能通过申请行政复议的方式寻求救济,不能提起行政诉讼。在我国,对行政争议不能提起行政诉讼,只能申请行政复议,并且行政复议决定为最终决定,这种情况只能由法律作出规定。如游行示威法第十三条规定的人民政府针对不许可集会、游行、示威决定作出的行政复议决定。再如出境入境管理法第六十四条规定:“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围·遣送出境措施不服的,可以依法申请行政复议,该行政复议决定为最终决定。”“其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服,申请行政复议的,适用前款规定。”法律明确规定行政复议决定为最终决定的,当事人对行政复议决定不服,是不得再提起行政诉讼的。
  行政复议终局,由于限制诉权,从法治角度或者从法理上讲,必须由法律作出明确规定。但在行政诉讼法修改以前,我国存在着事实上的复议终局型。这里的“事实上”是指法律虽然没有作出明确的有关规定,但是根据有关立法对行政复议制度和行政诉讼制度的设计,公民、法人或者其他组织对有关行政争议实际上不能提起行政诉讼。例如,公民、法人或者其他组织对行政行为合理性不服而申请行政复议的案件。因为行政诉讼法和行政复议法对行政行为规定了不同的审查标准,行政诉讼的审查标准是合法性审查,而行政复议的审查标准既包括合法性审查,也包括合理性审查,相应地,人民法院与行政复议机关作出裁判和决定适用的情形亦有所不同。公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的行政行为违法或者不合理,都可以申请行政复议。而行政诉讼则不然,公民、法人或者其他组织要求人民法院审查行政行为是否合理、适当的,人民法院一般不予受理。这次修正案决定第四十五条,即修改后的行政诉讼法第七十条对人民法院判决撤销或者部分撤销的情形,增加了“明显不当的”规定,从一定意义上将会扩大公民、法人或者其他组织的行政诉权。虽然行政诉讼法确定的合法性审查标准未变,但明显不当的行政行为被诉至法院,请求人民法院进行司法审查已无障碍。修改后的行政诉讼法一经实施,这类事实上的复议终局型有可能不复存在。
  (四)不得复议也不得起诉型
  正如法律明确规定行政复议决定终局不得提起行政诉讼一样,如果法律明确规定行政行为为终局决定的,行政相对人就既不得申请行政复议,也不得提起行政诉讼。如出境入境管理法第三十六条规定:“公安机关出入境管理机构作出的不予办理普通签证延期、换发、补发,不予办理外国人停留居留证件、不予延长居留期限的决定为最终决定。”第八十一条第二款规定:“外国人违反本法规定,情节严重,尚不构成犯罪的,公安部可以处驱逐出境。公安部的处罚决定为最终决定。”这里需要注意的,一是规定行政决定为最终决定的,只能是法律;二是这种规定只能是逐条规定的逐条适用,逐款规定的逐款适用,逐项规定的逐项适用。如上述第八十一条第二款规定的行政决定为终局决定,第一款规定的行政决定就不适用。
  二、我国行政诉讼与行政复议衔接模式存在的主要问题
  从理论上说,我国立法对行政诉讼与行政复议衔接关系的多元化设计可以适应纷繁复杂的行政管理,具有一定的合理性,但从法治建设的实证角度来看,上述模式设计尚存在如下缺陷:
  (一)模式设定选择及其选择主体缺乏顶层规范
  如前所述,行政诉讼制度与行政复议制度关系到公民、法人或者其他组织的权利救济,因此从某种意

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