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【期刊名称】 《人民检察》
基层检察院检察委员会制度改革研究
【作者】 胡捷【作者单位】 广东省深圳市龙岗区人民检察院{检察长}
【分类】 检察院【期刊年份】 2010年
【期号】 12【页码】 52
【全文】法宝引证码CLI.A.1190865    
  
  2008年2月2日,最高人民检察院重新修订了《人民检察院检察委员会组织条例》。2009年10月13日,最高人民检察院印发《人民检察院检察委员会议事和工作规则》。作为检察机关讨论决策重大案件和有关检察业务工作重大问题的议事机构,检察委员会运行机制日益规范,在检察业务建设和发展中发挥着重要作用。自1999年高检院将检察委员会改革列为六项检察改革之一以来,各地基层检察院结合自身实际,以加强和完善检察委员会工作机制和制度为出发点,在改革创新方面做出了不少积极的探索。笔者结合当前部分基层检察院检察委员会的运行现状,对制约检察委员会良性运作的各种因素做一分析,并提出改革完善建议。
  一、基层院检察委员会的运行现状
  (一)检察委员会的决策地位日益凸现
  新修订的《人民检察院检察委员会组织条例》明确了“检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题”的决策定位,为实现检察委员会议事与议案并重提供了制度性保障。山东省汶上县人民检察院的调研数据显示,该院检委会2006年至2008年每年讨论检察工作重大问题约占检委会讨论事项的21%。上海市原浦东区检察院及浦东新区检察院2006年至2008年讨论的重大问题主要包括讨论修订院规章制度、通过工作总结及工作计划、专题讨论检委会工作以及学习上级重要文件等事项。广东省深圳市龙岗区检察院则规定,所有的不起诉案件、拟抗诉、撤回起诉、拟确认侵权赔偿案、复议案、有重大社会影响的疑难复杂案件等,以及向人大所作的工作报告、专题报告等都要通过检察委员会讨论决定。
  (二)检察委员会委员构成逐步趋于合理化
  由于基层检察院承担着全国检察机关约80%的检察业务量,基层检察委员会的工作任务日益繁重,因此在委员的选任上更加注重委员的职务、学历、履职能力。委员中除院领导外,都增加了专职委员、主要业务部门负责人。如上海青浦区检察院在11名检察委员会委员中,3人为部门负责人,占委员总数的27%;山东省汶上县检察院的委员比例中,部门负责人委员的比例甚至超过领导委员的比例,在13名检察委员会委员中,除1名专职委员外,部门负责人委员有8人,占全体委员的61.5%。深圳市龙岗区检察院从院领导“一统”检察委员会转变为引入高素质专职委员,增设部门负责人委员,丰富了检察委员会委员的构成。目前,该院9名委员中,除1名专职委员外,部门负责人委员有2人,占委员总数的22%。其中,7名委员的年龄介于41—55岁之间,具有大学本科以上学历的委员达到了89%。
  (三)检察委员会运作更为制度化、规范化
  各级各地检察机关根据《人民检察院检察委员会组织条例》均制订了《检察委员会议事规则》,在讨论决策程序方面明确了会前的启动、审查程序,会中的汇报、讨论、决策程序,会后的决议执行、督办程序。如各地基层院检委会讨论案件、议题的启动有两种途径:一种是由承办部门或承办人员提出议题,经分管副检察长同意并报检察长批准后,提交检委会讨论;另一种是由检委会委员提出议案,经检察长批准,提交检委会讨论。在审查程序中,各地基层院检委会多坚持程序审查和实体审查相结合的原则,并对形式审查和实体审查的要求予以明确。如深圳龙岗区检察院规定形式审查包括“是否属于检委会讨论的范围”等6项;实体审查主要体现在对“重大、疑难、复杂案件”的事实、证据进行把关上,赋予实体审查人讯问犯罪嫌疑人、询问证人,核实相关证据,认为案件有关事实不清、证据不足,仍有补充侦查必要和条件的,报经检察长批准后,可以要求提交部门予以调查核实或者退回提交部门补充侦查等权力,并形成《检察委员会办公室审查意见》提交检察委员会。
  各地基层院检委会还在如何加强检委会决定的执行、督办程序上进行了一系列的探索,并形成了一些制度性的做法。如深圳市宝安区院坚持“两项制度”,即“会议决定及时告知制度”[1]和“检委会决定执行督办制度”。上海市青浦区院及浦东新区院均规定了严格的检委会决定执行情况跟踪、督办制度,除了制定《检委会决定执行情况跟踪表》,从形式上制约、促使相关部门及时执行外,还由检委办对检委会决定执行情况进行跟踪,定期将落实情况汇总报告检委会。山东省汶上县检察院则由专职委员协同检务督察办公室负责检委会决议的执行监督,建立决议落实备案和定期通报制度,以及执行责任制,将执行情况列入检委会委员、内设机构负责人的年度工作业绩考核范围,纳入评先评优的标准。
  (四)检察委员会的例会制实现了常态化
  在笔者所调查的上海市青浦区、浦东新区、山东省汶上县、广东省深圳市各基层院等基层检察院均实行了例会制。如深圳市龙岗区检察院在《检察委员会议事规则》第二十一条中明确规定“检察委员会会议采取例会制,每月5日和20日上午召开,节假日顺延。有特殊情况时,由检察长决定提前或者推迟召开。检察长也可以决定召开临时会议”。
  (五)设立检察委员会办事机构
  按照《人民检察院检察委员会组织条例》规定,各基层检察院大多设立了检察委员会办事机构,主要履行三类职能。一是审核过滤职能,即对提交讨论的事项或案件材料是否符合要求进行审核。二是参谋咨询职能,即对提交检委会讨论的事项或案件提出法律意见,对提交讨论的有关检察工作的条例、规定、规则、办法等规范性文件提出审核意见。三是督察辅助职责,即对检察委员会决定事项进行督办,并承担检察委员会会议通知、会议记录、会议纪要和会议材料归档等辅助性工作。目前这三种职能在所调研的基层院均已得到充分开展,而且部分检察院还有所探索创新。例如,山东省汶上县检察院检委会办事机构的职责包括对关系检察业务建设的重大事项从业务实践和政策理论方面进行调研论证、组织安排检察委员会委员业务学习、法庭考察等活动,并协助检察长对委员进行考核等;上海市青浦区检察院的检委会办事机构的职责包括起草检察委员会的工作计划、总结和报告,并安排检察委员会的学习研讨、听庭、检查等活动;湖北省黄梅县检察院将案件质量监督评查工作及职务犯罪预防工作纳入检委办工作职责;[2]河南省检察院将检委会办事机构的工作总结为十六字方针:“程序过滤、实体把关、督办落实、总结指导”。
  二、制约基层院检察委员会良性运作的因素
  近年来,各地基层检察院在检察委员会制度改革方面虽然做了一些探索,但实践中仍然存在着诸多制约检察委员会良性运作的因素。
  (一)检察委员会决策定位有待进一步明晰
  尽管现行法律法规明确了检察委员会是检察机关的常设业务决策机构,讨论决定检察工作中的重大业务事项和重大疑难复杂案件,但从现实的运作来看,各级检察机关中还存在多个与检察委员会并存的决策机构,如党组会、院务会、检察长办公会等,且这些决策机构的决策权在本机关内部也是具有终极效力的。现以深圳市龙岗区院有关党组会、院务会、检察长办公会和检察委员会议事规则为例,对上述决策机构之间存在职能重叠、定位不清的情况予以分析。
  该院《党组会议事规则》第六条规定,院党组会议议题主要包括:研究贯彻上级党委、上级检察机关重要指示、决定、决议措施;研究决定有关加强党的建设、干警政治思想工作、检察队伍建设等有关举措;部署本院的重大工作;院党组书记认为需要院党组讨论决定的其他重大事项。
  《院务会议事规则》第三条规定,院务会议讨论决定本院的重要工作和重大问题,会议议题由检察长决定。具体包括:传达上级机关有关指示、文件和会议精神,研究制定贯彻措施;制定本院的规章、制度;分析业务工作情况,部署检察业务及各项行政工作;通报各部门的工作情况等。
  《检察长办公会议事规则》第三条规定,检察长办公会的议事范围主要包括:通报近期的主要工作情况;研究安排日常工作;研究机关建设、行政事务等问题;需要由检察

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