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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政规制视角下“应召专车”的性质、定位与前景
【英文标题】 Feature, Positioning and Prospect of ‘For-hire Vehicle' in View of Administrative Regulation
【作者】 曹炜熊静
【作者单位】 中国人民大学{博士研究生}北京市第三中级人民法院{法官}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 应召专车;法律性质;行政规制;营运车辆;汽车租赁
【英文关键词】 For-hire Vehicle; Legal Nature; Administrative Regulation; Commercial Vehicle; Auto Leasing
【文章编码】 1005-0078(2015)06-062-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 6
【页码】 62
【摘要】

当前,“应召专车”成为客运市场的一种新型模式,但从行政法律角度分析,其所涉车辆应属营运车辆,所提供服务应属客运合同,在我国实行的营运车辆与非营运车辆严格区分的法律框架下,其行为属于不符合相关规定。但是,“应召专车”的出现源自于现有行业管理的僵化,是在市场需求下经济主体自身催生的创新。在尊重市场规律、简政放权的大背景下,对于这种新型客运业态的行政规制应当被正确引导和规范,并通过扩大汽车租赁的服务范围、简化租赁手续等方式,在特定时间特定区域将应召专车作为现有供给严重不足的客运市场的一种补充,从而实现社会、行业和个人的“多赢”。

【英文摘要】

Currently, the ‘for-hire vehicle’ becomes a new model of passenger transport market, but in view of administrative law, it is not consistent with relevant provisions under the legal framework of strict distinguish between commercial vehicles and non-commercial vehicles in China for the vehicles used being commercial ones whilst the service related being the passenger transport contract. Nevertheless, since the fossilization of the current industrial management, the birth of this ‘for-hire vehicle’ is the innovation by the economic subject its own under the market requirement. So under the grand background of market regulation respect and decentralization, correct guidance and standards should be given to this new passenger transport format such as expanding the service range of auto leasing and simplifying leasing procedures, etc. to make this ‘for-hire vehicle’ a supplement to the existing passenger transport market which is seriously short of supply at a specific time and in a specific area, in order to achieve the multi-win among the society, the industry and individuals.

【全文】法宝引证码CLI.A.1210614    
  近一段时间以来,以“滴滴专车”、“一号专车”等为代表的“应召专车”以黑马姿态杀入客运市场,其以全新的服务理念、运营模式和用户体验给传统客运服务带来了相当程度的冲击,并引发公众对于其合法性以及发展前景的高度关注和热烈讨论,本文拟围绕“应召专车”引发的相关争议,从行政规制的视角对其定位与前景进行分析。
  一、“应召专车”行政规制的法律基础
  (一)“应召专车”所涉车辆应属营运车辆
  根据《道路交通安全法》、《〈道路交通安全法〉实施条例》以及《道路运输条例》的规定,机动车按照其经济属性,可以分为营运车辆和非营运车辆两大类,所谓营运车辆,就是指以获取利润为目的的非自用汽车。[1]“应召专车”的所有人或者实际控制人通过使用该车辆,为本人以外的其他人提供旅客运输服务,并根据一定的标准收取费用,这是典型的营利行为。营利行为根据车辆的所有权情况,又可以分为初次营利和二次营利行为。以汽车租赁公司为例,正常情况下汽车租赁公司将自有汽车出租给顾客,这无疑是出于追求利润的经营性目的,属于初次营利行为;但顾客租用汽车以后,按照规定只能在自用范围进行使用,如果将租用的汽车通过拉客、载货等为自己谋取利润,就属于二次营利的行为,为现有法律法规所禁止。
  之所以将机动车按照经济属性进行分类,主要原因是营运车辆使用范围广、使用强度大、对公共安全和第三人人身财产安全的影响也更大,因此,国家对营运车辆实行许可准入并总体上采取比非营运车辆更为严格的管理制度[2]是完全必要的。值得注意的是,目前一些“应召专车”声称采取与汽车租赁公司合作的方式经营,虽然在《汽车租赁业管理暂行规定》(交通部、国家计委令1998年第4号)废止之后,[3]各地制定的地方性法规和地方政府规章往往不再要求汽车租赁经营人应当取得《道路运输经营许可证》以及营业性《道路运输证》,而只是要求经营者备案并要求用于租赁的汽车行驶牌证齐全,但从性质上而言,无论是真正用于租赁的汽车抑或是名义上挂靠在汽车租赁公司的“应召专车”,仍然属于营运车辆的范畴。[4]因此,“应召专车”的追求利润属性决定了如果无视其营运性质,而将其混同于非营运车辆管理,将会给公共安全带来极大的隐患。
  (二)“应召专车”的服务应属客运合同
  客运合同是承运人将旅客运输到约定地点,旅客支付票款或者运输费用的合同。“应召专车”使用人通过软件、电话等手段发出要约(要约内容包括起点、终点、车型等),“应召专车”实际控制人通过相同平台作出承诺,并在约定时间实施运输行为,并在运输行为结束后根据议定价格(这一价格标准往往是事先公示的)收取使用人费用。
  这一客运服务形式的特点是:
  一是顾客只是接受服务,对于车辆本身并没有控制权,一般也不允许顾客自行驾驶应召车辆;
  二是顾客实行车辆与司机的一体化要约,车辆与司机一体化接受要约作出承诺,对于顾客而言,不存在车辆与司机分离、需要分别要约的实际行为;
  三是顾客、车辆、司机多是通过平台化软件撮合,并通过平台化软件确定服务的内容和形式。因此,“应召专车”虽然属于一种新的交通运输服务业态,但其并没有脱离客运合同的基本属性。
  首先,“应召专车”与汽车租赁不同。根据《汽车租赁业管理暂行规定都拉黑名单了,还接个P》,汽车租赁的基本服务形式是在约定时间内租赁经营人将租赁汽车交付承租人使用,收取租赁费用,不提供驾驶劳务(《汽车租赁业管理暂行规定》2条);因此,汽车租赁应属于物的租赁,用于出租的车辆必须是出租人的自有车辆,“凡不是租赁经营人所属车辆、未办理汽车租赁业合法经营手续的车辆,一律不得用于租赁”(《汽车租赁业管理暂行规定》16条)。因此,汽车租赁不属于客运范畴,汽车租赁企业也有别于道路运输企业。[5]除此之外,用于出租的车辆必须办理车辆第三者责任险(《汽车租赁业管理暂行规定》7条),有些地方,如北京还要求办理车辆损失险、全车盗抢险及其他险种。[6]
  其次,“应召专车”与出租汽车不同。出租汽车从性质上也属于营运车辆的一种,行为双方达成的也是一种客运合同,但《道路运输条例》明确规定,出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。根据《出租汽车经营服务管理规定》(交通部令2014年第16号),经营出租汽车必须具有符合条件的车辆、出租汽车车辆经营权、取得从业资格的驾驶人员等,由相关部门批准作出《出租汽车经营行政许可决定书》,并获得《道路运输经营许可证》、《道路运输证》后方可经营。由此可见,驾驶人员与出租车辆都是出租汽车经营者的“资产”,由作为出租汽车经营者员工的驾驶员驾驶经营者所有的车辆向顾客提供运输服务,这种运营服务既包括车辆本身,也包括驾驶员的劳务,两者是不可分的。汽车租赁无需取得《道路运输经营许可证》、《道路运输证》,而出租汽车则必须取得“两证”才能经营。
  再次,“应召专车”与“代驾”、“包车客运”也不同。“代驾”只提供驾驶员的劳务,其驾驶的车辆一般属于顾客所有或实际控制;包车客运则是以运送团体旅客为目的,将客车包租给用户安排使用,提供驾驶劳务,按照约定的起始地、目的地和路线行驶,按行驶里程或者包用时间计费并统一支付费用的一种客运方式(参见《道路旅客运输及客运站管理规定》〈2012年修正〉3条)。
  综合上述几种与“应召专车”类似的客运服务模式可以看出,汽车租赁只提供车辆,而“代驾”则只提供驾驶员的驾驶劳务;出租汽车和包车客运都同时提供车辆和驾驶服务,但出租汽车针对的是零散顾客,而包车客运针对的是团体顾客。因此,“应召专车”、出租车和包车客运都属于客运合同范畴,目的就是将乘客运输到指定目的地并赚取利润。
  (三)“应召专车”不符合现有法律规定
  在现有的法律框架内,“应召专车”毫无疑问是非法的。“应召专车”不属于正规出租车,无权同时提供车辆和驾驶服务。为了规避这一法律规定,相关企业声称应召专车来自汽车租赁公司的租赁车辆,但是据媒体报道,上海36家正规汽车租赁公司没有一家与有关平台企业签订过合作协议。[7]即使采取所谓合作的方式,车辆所有权首先必须转移至汽车租赁公司名下,这一条件在现实中很难被“应召专车”实际控制人所接受。即使完成了这一步骤,“租赁”的汽车未经批准也不得进行营运活动(参见《汽车租赁业管理暂行规定》20条;《北京市汽车租赁管理办法》〈北京市人民政府令第243号〉第20条;《重庆市汽车租赁管理办法》〈重庆市人民政府令第276号〉第18条等等)。因此,尽管理论上可以说“应召专车”的车辆由汽车租赁公司提供,而驾驶服务则来自于其他劳务公司、属于另一个法律关系,但实际上只要是使用租赁而来的汽车(无论是真实租赁还是通过“挂靠”而形成名义上的租赁)未经批准由承租人(这里是指“应召专车”的实际控制人)从事营运业务,都是违法的。至于连与汽车租赁公司形式上的挂靠关系也不存在、车辆仍然登记在个人名下的“应召专车”,那就是彻头彻尾的“黑车”,只不过将传统“黑车”就地“等活”或者开车“揽活”的违法形式改为了通过手机软件寻找客源而已,毫无疑问属于打击的对象。
  如果放任“应召专车”将存量巨大且不具有营运资格的家庭用车投入营运,无疑将极大地改变现有客运市场的格局并对现有市场造成巨大冲击。目前,几类合法客运服务的资源总量是基本确定的:以北京为例,租赁汽车的数量受到严格的指标限制,在实行小客车数量调控以后,每年营运小客车占年度指标配额的2%,按照每年15万个指标计算,新增数量只有不超过3000辆;出租车数量更是多年来没有发生变化;包车客运一般也不针对散客市场;而“代驾”并不提供新的运力资源。因此,“应召专车”能否进入、以何种身份进入客运市场,是变为“黑车第二”还是“彻底洗白”,是摆在管理者面前一个尖锐的问题,而其中的关键因素,则是通过利于经营、益于消费和维护提升城市形象管理目标的和谐结合及共同实现,来突显政府及其管理部门驾驭市场的能力水平。[8]
  二、“应召专车”行政规制的基本思路
  从顾客接受服务的方式和体验来看,“应召专车”与出租车的服务模式最为接近,“应召专车”给出租车行业造成的冲击也最大。之所以“应召专车”在短时间内虽然顶着“违法”的帽子,服务价格也比正规出租车要高,[9]却还能在短时间内形成较大规模而风靡一时,虽与平台软件背后资本力推的利益诱导有关,但也不无其存在的合理性。管理僵化的出租车客运市场、差异化的消费者需求、市场向竞争规律的回归等,都为“应召专车”的诞生与发展提供了理由。同时,在政府管制低效与市场失灵同时存在的情况下,政府完全放弃管制或实行私有化也并非是解决问题的万全之策,因此实行管制创新与部分放松管制成为政府管制的发展方向。[10]
  (一)改革现有行业的规制方式
  出租车行业的传统管理方式,大多数是通过出租车公司对司机进行组织、调度和其它日常管理,交通管理部门并不直接面对分散的司机和车辆。同时,出于准入和管理回报的考虑,政府给出租车公司发放运营执照,让其在承担协助管理司机和车辆的同时,获取相应的垄断租金。这种规制方式,在一定的历史阶段有其合理性,但随着社会的日益发展,这种相对封闭、缺乏竞争的规制方式弊端日益显现,成为影响整个行业发展的瓶颈因素。
  首先是现有运力资源不足。出租车市场的基本功能是满足社会公众日常出行的需要,因此,能否有效地满足社会公众的日常出行需要,是判断市场是否有效的基本标准。[11]以北京市为例,6.6万辆左右的出租车数量已经维持了20年,在这20年间,人口、地域和人们的生活水平已经发生了翻天覆地的变化,如果说定量之初的出租车还属于远高于公共交通的出行奢侈品的话,当前在私家车保有量不断提升的情况下,出租车已经成为了一种接近于“正常”的出行方式,现有的出租车数量已经远远不能满足公众出行的需要。不仅仅是北京,全国各地“打车难”呼声不绝于耳,这与各地均对出租车实行总量控制密不可分。虽然目前通过手机软件,可以实现“加价”的方式呼叫正规出租车,但这种在正常价格之外支付额外费用的消费形式,无论从社会公平以及个人体验而言,都不是一个很好的模式(且不论在上下班高峰以及恶劣天气的情况下,加价都难以打到车)。正是供需匹配上的严重不平衡,给了“应召专车”生存的空间,其在一定程度上填补了出租车在运力方面的短板。在供不应求的基本市场态势下,可以预见的是,即使“应召专车”被强行取缔,这部分市场需求并不会随之消失,而只会被更为低端、违法成本更低的“黑车”去占领,这已经是毋庸讳言的事实。目前的“应召专车”,在某种程度上试图走出一条正规出租车与“黑车”之间的“第三条道路”,在出租车数量短缺与“黑车”不安全、不规范之间寻求一种平衡。
  其次是现有服务质量不高。出租车服务作为一项公用事业,其行业发展的关键就在于服务质量。[12]一方面,正规出租车考虑到采购、维护成本以及定价因素,一般采用的车辆档次不会很高,而且在出租车司机准入门槛不断降低、供不应求矛盾加剧的情况下,出租车司机挑客、宰客等不规范运营行为屡见不鲜,很难 谨防骗子

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