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【期刊名称】 《金融法苑》
市场约束与存款保险制度改革
【作者】 张忠军【作者单位】 中共中央党校
【分类】 保险法【期刊年份】 2000年
【期号】 11【页码】 85
【全文】法宝引证码CLI.A.1145652    
  存款保险制度作为保护存款人利益、稳定金融体系的事后补救措施,与金融业市场准入监管、金融谨慎监管、最后贷款人等手段共同构筑成金融体系的安全网,其防范金融风险,化解金融危机,保护存款人利益,维护金融业的安全与稳定的价值已为人们所共识。但20世纪80年代以来,在存款保险制度最为发达的美国,该制度受到了越来越多的批评,强化市场约束机制成了改革存款保险制度的核心内容。对存款保险制度这种改革趋势的研究无疑对中国存款保险制度的建立具有重要的借鉴意义。
  一、排斥市场机制:存款保险制度面临挑战
  存款保险制度的基本内容是:吸收存款的金融机构将其吸收的存款按一定保险费率向存款保险机构投保,当投保的吸收存款机构经营破产不能支付存款时,由存款保险机构代为支付法定数额的保险金。存款保险制度通过为存款人利益提供保护,减少了挤兑发生的可能性,避免了一家金融机构倒闭可能对整个金融业带来的恐慌,从而能有效地稳定金融体系。
  作为对20世纪30年代经济和金融大危机的直接反应,美国1933年《银行法》确立了存款保险制度,该法把建立存款保险制度的目的表述为:(1)重振公众对银行体系的信心;(2)保护存款人利益;(3)监督并促使银行在保证安全的前提下进行经营活动。
  尽管实践证明存款保险制度作为维护金融体系稳定的制度安排,确实有助于减少金融机构倒闭等非正常事件引起的金融震荡,为金融体系整体设立了又一道安全网,提高了金融体系的整体信誉和稳定性。但是该制度固有的道德风险及实践中存在的“太大不能倒”问题所导致的对市场机制的排斥,成为各界批评与责难的对象。
  1.道德风险问题
  存款保险对存款人的保护意味着,存款人挤兑威胁对存款机构施加的市场惩戒将不再存在。这将诱使投保银行对存款保险制度过分依赖,倾向于从事风险较大和利润较高的银行业务,如以较高利率吸收存款,从事风险较大的贷款,从而增大了其承担的不适当风险。正如有的学者所说,没有了存款人挤兑的影响,银行经营管理人员总倾向于用银行资产去“赌博”。其理论逻辑是,若赌赢了,银行和其股东获大利;若赌输了,大部分损失将由联邦存款保险基金承担。银行股东承担责任的最高限度只是他们的出资额。因而,尽管存款保险制度旨在保护投保机构的存款而不是银行本身,但道德风险却无法回避。
  特别是存款保险公司对规模大小不一、风险等级不同的银行以统一的保险费率征收固定的保险费,而根本不考虑每家银行财务状况、经营水平、风险程度等因素,此即意味着同样规模但风险性较大的银行并不需付出更多的保险费,它承担的风险将由经营稳健的投保银行所补贴。这将诱发更多的投保银行从事高风险的资产经营和投资组合以增加其预期收益。实际上银行利用存款保险获取补贴的惟一办法是采取比通常更具风险的姿态。正如鲁萨基斯教授所言:“一些存款机构滥用经联邦存款保险制度进行了保险的存款,把它们投资于风险甚高的行业。与此同时,更多的经营谨慎的银行却不得不交出保费分散上述机构野蛮经营所带来的风险”(伊曼纽尔·N-鲁萨基斯:《金融自由化与商业银行管理》,中国物价出版社1992年版,页300-301)。当保险本身降低了被保险人避免风险的积极性因此提高了风险发生率时,道德风险便产生了。存款保险制度对银行使其资产组合更具风险性的激励便是典型的道德风险难题。
  存款保险制度的存在不仅会削弱市场规则在抑制银行冒险方面的积极作用,而且使经营不善的银行继续存在,使濒临破产的机构在吸引小额存款上与健康银行处于同一水平线上,由于这些银行高风险、高利率的举措,使得经营谨慎的银行在贷款、存款方面难以与之公平竞争,所以它间接地鼓励了金融系统中信贷质量、贷款定价和资本保护的恶化,最终加大整个金融体系的运营风险。这与存款保险制度维护金融体系健全的初衷是相悖的。
  2.银行太大不能倒的问题
  银行太大不能倒理论在1984年美国处理伊利诺斯大陆银行流动性危机时得以正式确立。当伊利诺斯大陆银行遭受巨额资金损失时,美国联储为其提供了临时贷款,联邦存款保险公司最终提供了数以亿计的美元,以防止其倒闭。实际上任何国家(即使没有存款保险制度)的政府都不会听任巨大的金融机构倒闭而不闻不问。聊五分钱的天吗
  “太大不能倒”理论表明,没有投保的存款在大银行可得到充分全面的保护,而在小银行却可能有蒙受损失的风险,得不到保护。该理论的目标是确保公众对银行机构的信心以防止大银行倒闭引发的系统性难题。其主要依据是,小银行可以倒闭,因为它们对整个金融体系不构成实质威胁,而未保存款人对大银行的挤兑致其倒闭则会破坏整个金融体系的信誉。
  “太大不能倒”的主要合理之处就在于它规避了系统风险,亦即,对一家濒临破产银行的挤兑危险可引向整个银行系统挤兑,导致支付系统的无能为力。但“太大不能倒”对大银行和小银行适用的双重标准,对小银行来说是不公平的,小银行的未保存款人受到不公正对待和歧视。这会导致存款人将款项存人隐含100%保险的较大的银行,小银行便会处于不利的竞争地位,而且这也会促使大银行倾向于承担不适当的风险。所以“太大不能倒”是保护大银行的特权制度,是与市场机制的本质相悖的。
  二、强化市场机制:改革
   存款保险制度的目标
  存款保险制度上述问题的实质是市场机制本身对金融机构风险的约束和控制作用遭到了排斥。如何通过强化市场机制作用,使联邦政府不再被迫使用过多纳税人的钱去支持私人银行承受的风险,便成了美国各界改革存款保险制度的共识。
  在综合考量各种建议的基础上,1991年,美国国会通过《联邦存款保险公司改进法》,就存款保险制度中强化市场机制、减少道德风险采取以下措施:
  一是实施差别保险费率。该法案要求联邦存款保险公司从1994年起实行按风险征收保险费的制度。1992年5月,联邦存款保险公司决定提高银行为其存款保险所支付的保险费,计划根据风险程度调整保险费率,具体内容是:对倒闭风险最小的存款机构对其国内存款每100美元征收0.25美元的保险费,而对实力最弱的机构征收的保险费为0.31美元,这一差距将随时间而拉大,如果这些实力最弱的机构未能改变其风险状况的话,其保险费每半年将再提高一次,直到该机构风险状况得到改善。这样将保证风险最大的机构交纳最高数额的保险费,并受到严格的监管。
  二是限制“太大不能倒”的教条。该法案要求联邦存款保险公司在银行资本水平低于规定标准时采取及时纠正行动,以改善银行资本状况,减轻对存款保险公司的依赖,降低存款保险基金的损失。及时纠正行动的一项内容是联邦存款保险公司对于资本充足率低于2%的银行将提前予以关闭。

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