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【期刊名称】 《行政法学研究》
规范执法程序 建设法治政府
【副标题】 四川省《凉山州行政程序规定》(试行)纪实
【英文标题】 Regulation of the enforcement procedures and Construction of the rule-of-law Government
【英文副标题】 Sichuan province's documentary on The Administrative Procedural Rule of Liangshan Prefecture (Trial)
【作者】 艾裕双【作者单位】 四川省凉山州人民政府
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政程序;推进;效果
【英文关键词】 administrative procedures;propelling;effect
【文章编码】 1005-0078(2011)01-022-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 1
【页码】 22
【摘要】

《行政程序规定》是“优化行政执法流程,促进法治政府建设”的重要航标,是法治政府建设得以施行的重要保证。《凉山州行政程序规定》(试行)的出台背景、过程、具体实施、取得的成效、创新与不足等都是值得研究的课题,通过凉山州以行政程序规范行政行为,证明行政程序的价值,展望依法行政乃至依法治国的前景。

【英文摘要】

Administrative Procedural Rule is an important beacon which optimizes the process of administrative law enforcement and promotes the construction of the rule-of-law government, and which is also a significant guarantee of carrying out building the government under the rule of law. This paper focuses on the introduction of the background, process, specific implementation, the achievements, and other aspects of innovation and lack of elaboration of The Administrative Procedural Rule of Liangshan Prefecture (Trial).Viewing the Liangshan through administrative procedures to regulate administrative acts is to prove the value of of administrative procedures and look forward to the development prospect of administration by law even to the prospect of the rule of law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1153844    
  
  行政程序规定是有关行政程序的法律规范的总称,是行政法律关系主体在行政活动中应遵循的程序。在法治政府建设的进程中,《凉山州行政程序规定》(试行)(以下简称《规定》)应运而生。它主要是指导凉山彝族自治州(以下简称凉山州)各级政府依法行政、科学行政、民主行政,密切行政执法机关与管理和服务对象之间的关系,预防权力腐败,为规范政府行政行为,建设法治政府、责任政府、廉洁政府、诚信政府和服务政府提供制度保障。可以说,《规定》是目前中国行政程序规定版本中的一朵奇葩,不管是从其所涉及的内容、字里行间中,还是从其所渗透的法治思想与法治理念上都充溢着一种恢宏博大、奇姿纵肆的激情与张力,极具现实性、创新性与前瞻性,它是付诸实践并通过实践证明了的符合凉山州情的法治政府建设规范性文件。本文将重点从出台背景、过程、实施、成效、创新点及不足等方面予以介绍。
  一、立足规范,精心制定《规定》
  凉山州位于四川省西南川滇交界处,是我国最大的彝族聚居区,它是一个古老神秘而又闻名遐迩的地方,州府所在地西昌—自古以来就是通往云南和东南亚的“南方丝绸之路”的重镇,在民主改革前,这里还处于奴隶制阶段,过去沪沽湖畔摩梭男女实行走婚即“男不娶、女不嫁”,男女终身都在自己的母系家庭里,只由男子的“走”而实现他们的婚姻,至今还有部分残存。过去这里经济社会各方面发展相对落后,几乎没有行政程序规定的说法,更谈不上规范执法流程、建设法治政府的议题。
  随着社会主义民主法制建设的不断发展和完善,凉山人沿袭相因、恒久不变的法制意识逐渐改变、法制观念逐步增强,政府法制建设工作不断提升并取得了瞩目的成绩。党的十五大报告第一次指出要把“健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家”作为我国政治体制改革的重要目标,凉山州委、州政府积极响应党中央、国务院以及省委、省政府的号召,把依法治国、依法治州作为建好凉山的基本方略,从而使凉山人民在思想上实现了从“法制”到“法治”概念的跨越。党的十六大报告进一步细化法制建设工作,强调:“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成具有中国特色的社会主义法制体系。”为贯彻落实十六大报告基本精神,凉山州相继出台了《凉山州人民政府制定规范性文件程序及备案审查规定》、《凉山州全面推进依法行政实施纲要五年规划》、《政府议事规则》、《凉山州行政问责办法》、《凉山州人民政府关于进一步加强依法行政工作的实施意见》等文件。特别是党的十七大报告用一个独立篇幅即“坚定不移发展社会主义民主政治”为题,集中阐述了社会主义民主法制建设,对“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”作了全面部署,关于法、法制、法治、权利、权益、权力、人权、物权、产权等论述分别出现在报告中,将很多经济、政治、文化、社会、外交问题都纳入法律范畴,这在历次党代会报告中是空前的,凉山州委、州政府坚决贯彻党的十七大报告精神,结合凉山实际,乘势而上、奋起探索。凉山近年来经济发展步伐较快,经济总量迅速上升排名全国少数民族自治州第一,财税收入排名四川省地市州第二,社会主义市场体系不断完善,社会各项事业全面发展,人民群众法制意识不断提高,优化再造政府流程,已经成为摆在州委州政府面前的一项重要而迫切的课题。也就是说,凉山人深深感到,原有的政府工作制度、政府运作流程有诸多制度与操作规程已不适应形势发展的需要,需要出台一种全新的与党的十七大报告基本精神一脉相承的适应社会发展需要的行政程序制度规范,以促进法治政府建设。建设法治政府,关键在于程序的合法和规范;打造服务型政府,关键在于政府工作效率和服务质量的提升,要通过对原有的政府运作流程重新设计、标准化建设,促进政府运作做到科学行政、民主行政、依法行政。为此,凉山州从2008年开始,即着手《规定》的调研、论证工作。历经近两年的考察、学习、调研、论证、评估,在广泛征求社会各界各阶层意见的基础上,起草了《规定》草案呈送中国法学会行政法学研究会审改,2009年5月经州政府常务会议审议通过并于2009年12月初公布,2010年1月1日正式实施。该《规定》共分3个部分,10个章节,176条,充分体现了行政程序制度的公开、公正、平等、效率、听证、回避、时效、说理、救济、理性等价值和原则。更为重要的是,该规定完全融合党的方针政策、十七大报告基本精神及凉山发展实际,具有浓郁的法治理念、现代法治精神,与中国特色社会主义理论浑然一体。
  二、多措并举,强力推进《规定》实施
  首先,毋庸置疑,作为一种制度出现必须运用于具体的实际工作环境中,必须用于实践并指导实践工作,在实践中予以改进、完善与提高。《规定》作为一种刚出台的、开创性的行政执法流程规定同样如此。凉山州把实施《规定》作为建设法治政府以及提升能力的重要举措,在全州政府系统人力推进实施。一是明确要求细化措施。州政府印发了《凉山州人民政府关于认真实施<凉山州行政程序规定>的通知》,要求全州各级政府及政府部门深入细致做好对《规定》的贯彻实施工作,围绕《规定》修改完善工作制度,搞好制度对接。二是加大宣传培训力度。州政府成立了专门工作领导小组,拨付专项工作经费用于《规定》的宣传、竞赛、调研、培训及配套制度建设;州政府法制办组织宣传队前往会理、盐源、木里等17个县(市)专门针对《规定》培训副科级以上领导骨干2 000余人;对州、县(市)政府行政机关工作人员进行了集中培训4 000人次;全州各县(市)还进行了集中统一宣传,1万余人次参与发放宣传资料与传单,与此同时还特意将2010年9月确定为《规定》专题宣传月,并举办了由全州各县(市)政府和州直部门共36支参赛队伍参加的《规定》专题知识竞赛活动,通过广播、电视、报纸等新闻媒体对竞赛活动予以广泛宣传。三是抓典型示范、以点带面。州政府选择了1市、2县人民政府和6个州政府工作部门作为《规定》实施的创建示范单位,及时推广示范取得的成功经验。同时将《规定》涉及的80余个行政程序制度分解落实交由17个县(市)政府和33个行政执法部门并以政府文件形式予以确认实施,取得了良好效果。老婆觉得我剪头发浪费钱
  其次,任何一种制度在实施后都必定产生一定效应,效果好坏原因是多方面的,但关键是该制度要具备完善、先进、与时偕行、创新性等特性,否则是不会成功的。《规定》经过一年多来的实施,实践证明已经彰显出其对建设法治政府具有积极的推动作用,成效显著。
  一是进一步完善和规范了决策机制。该《规定》健全了重大行政决策规则,规定了调查研究、专家论证、公众参与、法制办列席州政府常务会议负责合法性审查和集体研究等必经程序规范行政决策。仅2010年全州各级政府就已按照《规定》召开各类听证会议、集体决策800余次。
  二是着力解决了行政执法中的热点难点问题。该《规定》通过在宪法、法律规定的范围内创设一系列的制度,解决了行政执法过程中的热点难点问题。比如:当事人权益代表制度,将代表人数额具体限定为“不超过5名”,解决了行政争议集体诉愿处理中的秩序问题;非法证据排除规则针对目前行政执法队伍整体素质不高的现状,对不具备“合法性”和“真实性”的七种行政执法证据以列举式排除,为正确处理法律事实与客观事实的关系,解决办案中多种价值的冲突与平衡、规避“钓鱼式”执法等社会问题提供了制度保障;协助调查补助制度为鼓励公民协助行政机关调查,给予了物质保障;典型案例比例原则示范指导制度防止了行政执法活动中滥用职权的情况;参照公务员管理单位和个人平等适用本规定制度将大量国情特色下的“超执法待遇”的队伍和人员同等纳入了执法监督。
  三是健全了执法机制,保证了行政执法程序制度的生命力。在《规定》中,凉山州明确了行政首长决策职权制度,规定当行政首长的决定与会议组成人员多数人的意见不一致时需暂缓决定或不同意决定以尊重集体决策;明确了行政决策评估制度,通过对重大行政决策执行情况进行监督检查,来检验和评价重大行政决策效果好坏,及时调整行政决策;明确了关联审批履行不当问责制度,解决了依照法律、法规规定经过其他行政机关批准或者会同办理才能生效时的监管和责任问题;设立听证代表随机选择制度,防止了利害关系部门通过行政机关选择有利于其决策的听证代表形成“民意”误导政策,从而保障民主决策;优先送达行政执法文书制度,将“公告送达”作为最末一项选择送达的方式,避免了行政机关在参照民事诉讼法任选送达方式时,有的行政执法机关单一采用“公告送达”,造成管理混乱,侵害管理相对人利益的情形。
  四是健全了柔性执法机制,使以人为本、高效便民的理念真正予以实现。该《规定》从以人为本原则出发,对违法情节轻微、经教育后自觉履行法定义务且未造成危害后果的,予以警告或不予处罚。为提高行政效率、提供有效便民措施,对行政执法事项和非行政许可事项,没有法定办理期限的,规定时限,实行限时办结制度;对内部行政事务(请示、报告、询问、答复、商洽工作等)施行承诺办结制度;对只需形式审查的行政执法事项和非行政许可事项,执行当场办理制度;对作出行政执法决定前,依法需要委托中介组织的,对中介组织的选择限定为事前有公开承诺办结期限的中介组织;对限定行政机关公布作出重大行政决策的时限为20日;建立规范性文件异议审查结果告知申请人的时限为政府法制部门收到来件之日起30日内。
  五是创新行政执法监督机制,实施严格问责。通过行

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