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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
法院绩效考核机制的评析及其完善
【作者】 沭润【作者单位】 云南大学
【分类】 法院【中文关键词】 法院;绩效考核机制;审判;法官
【文章编码】 CN53-1143/D(2012)02-141-06【期刊年份】 2012年
【期号】 2【页码】 141
【摘要】 从实践来看,我国各地法院建立了较为完整的绩效考核体系,这一绩效考核体系具有内容的多样化和丰富化、考核对象的具体性、考核方法的数字化等特点。当前各地法院绩效考核机制的运行虽较为顺利,但考核工作仍然存在较多问题,考核取得的成效并不是十分明显,因而需要充分认识法院绩效考核的特殊性和规律性的基础上,进一步完善法院的绩效考核机制。
【全文】法宝引证码CLI.A.1164009    
  
  绩效考核作为法院的一项常态化和制度化的工作是在最高法院三个五年司法改革纲要出台后逐步推行的,是法院审判管理活动的一项重要内容,在推动法院审判体制改革,保证法院公正审判,提高审判效率,解决法官不作为和乱作为等方面发挥着积极作用。但随着法院绩效考核制度的普遍运用,这项制度在实施中的各种问题也逐渐暴露出来,对法院整体审判工作的开展和审判管理体制改革的进一步推进产生了相应影响。鉴于此,有必要对当前我国法院绩效考核机制的整体结构、运行情况、存在的具体问题等做一初步分析,并尝试对法院绩效考核机制的完善提出若干具体建议。{1}

  一、当前法院绩效考核的体系及其特点

  最高人民法院的司法改革纲要及《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)对法院审判管理的要求和规定中,均提及法院绩效考核的问题,但有关法院绩效考核的具体内容和指标设定,并未提出具体意见。例如,《若干意见》第13条规定,“要依托审判质效评估指标体系,建立既符合审判工作实际又简便易行的审判绩效考核机制。要科学设定审判绩效考核指标,引导法官注重审判质量和效率,注重廉洁文明司法,注重办案的法律效果和社会效果,做到案结事了。审判绩效考核指标应当根据审判工作实际,适时调整指标权重系数,实行动态管理,确保审判绩效管理的正确导向作用。”这一规定是对绩效考核的目标和原则提出的要求,并未给出具体的考核规则,更未提出法院绩效考核的一套完整体系。法院的绩效考核是对本院法官及其他工作人员工作表现的具体考评,需要根据不同地区的实际情况,由不同法院自身做出具体规范。

  从目前情况看,全国各省级法院大多出台了对本辖区法院具有指导意义的法院绩效考核规定或办法,省级以下各级法院又根据自身情况出台了规范本院绩效考核的具体办法。虽然法院绩效考核并非无一例外地在全国所有法院都加以推行,但应该说这一考核已在全国大多数法院开始推行,而且已逐步走向制度化和规范化的轨道。当然,在全国不同区域的法院以及同一区域不同层级的法院或者同一层级的不同法院,绩效考核的办法存在一定的差异性,实施效果也各不相同,但按照《中华人民共和国法官法》(以下简称《法官法》)的规定和最高法院的要求,各地法院绩效考核的基本体系和主要内容是一致的。根据《法官法》23条的规定,对法官的考核内容包括:审判工作实绩,思想品德,审判业务和法学理论水平,工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。根据《法官法》和《若干意见》的规定,结合云南省法院系统和全国其他地方法院的实际情况,我国法院绩效考核的总体构架如下:

  (一)考核的组织体系。《法官法》21条规定,对法官的考核,由所在人民法院组织实施。根据该法第48条和第49条的规定,人民法院内部实施考核的组织机构是法官考评委员会,该委员会由5至9人组成,本院院长任委员会主任。从各地法院绩效考核的组织机构的设置来看,有的法院成立了绩效考核领导小组,并设立考评办公室负责考评的日常工作或由审判事务管理办公室代行这一职能工作。

  (二)考核的对象。根据《法官法》的规定,法院考核的对象限于法官。但从法院实际审判工作的需要出发,各地法院确立的考核对象为本院各职能部门及其工作人员。法院的职能部门既包括负责审判工作的业务庭,也包括行政、组织人事、财务和后勤保障等部门。就法院工作人员而言,主要是担负审判职责的法官,但也包括法院的综合行政人员、司法警察、书记员等。

  (三)考核的内容和项目。一是审判效率的指标。包括立案与结案率、平均审执限、当庭宣判率、调解率、执结率、执行标的额到位率等。由于法院各业务部门的工作职能不同,上述审判效率指标的设定有所不同。二是审判质量的指标。包括立案变更或撤销率、上诉率、二审改判率、发回重审率、再审改判率等。三是法官审判业务能力的指标:①处理案件能力。包括办案中认定事实和运用法律所取得的法律效果与社会效果的能力,以及化解重大民商纠纷的能力等。②庭审能力。法官庭审能力可分为庭审中立与公正、庭审效率、庭审技巧和职业素养与形象等。③裁判文书制作能力。包括对裁判文书制作的规范性、法律运用与文字表达的准确性和裁判的说理性等内容进行考察。④法官调研能力。要求法官将审判实务经验提炼到理论的高度,能够对审判实务的具体问题作出理论和学理上的论证和解释。这是对法官更高能力的要求。法官的这项能力是推动法官职业化、技术化建设,培养和造就专家型法官的基本要求,也是积极引导广大法官开展理论学习和法学研究,提高自身理论修养水平,增强审判能力的有效途径。

  (四)考核的方式和方法。全国各地法院一般采取以年度为单元的考核方式,在当年末对法院各部门及其人员的工作绩效和综合素质等进行考核评定。也有一些地方法院采取年终考核和分段考核相结合的做法。例如云南省高级法院出台的绩效考核办法规定,考评分为平时考评和年度考评。平时考评是年度考评的基础和依据,年度考评结果根据平时考评和年度考评情况综合确定。根据各地法院的不同情况,平时考核可以是以月或季度为标准加以设定,相对较灵活,平时考评的重点为个人完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况。就考核评价的途径来看,虽然《法官法》规定由法院绩效考评委员会进行评价和考核,考评委员会享有最终评定权,各地法院规定考评委员会考评权重达百分之百或百分之九十以上,但考核委员会只是组织考评的机构,或者是对下级评定意见汇总后的审查认定,主要的功能是程序认定,具体的评价和考核则是自下而上的。例如,根据云南省高级法院的绩效考核办法的规定,对个人绩效考评除考察本人的工作实绩等外,领导评价和群众评议占有一定权重。

  关于绩效考评的方法,各地法院普遍采取量与质相结合,量化为主的原则。从各地法院在实践中的做法来看,考核的依据是对考核的项目和各项具体内容进行分解,确定其量化的指标,然后对考核指标确定分值,统计分数以确定最终考核的结果。以云南省高院的绩效考核办法为例,该办法规定年度考评采取量化评分的办法,部门和个人考评总分值均为100分。部门考评分值为:队伍建设20分,工作绩效70分,综合评价10分。个人考评分值为:综合素质20分,工作绩效70分,领导评价和群众评议10分。根据最高法院的精神和各地法院实际考核掌握的情况看,法院绩效考核的重点内容在于法官的审判工作实绩。考核指标也是围绕这一内容设定的,具体包括审判质量考核指标和审判效率考核指标两项内容,而对这两项内容又细分为若干考核点或观测点,考核分数的计算有的采取积极计算方法,有的则采取消极计算方法,也有的兼采两种方法。以审判效率的考核为例,云南省一些基层法院就立案、结案、普通和简易审判程序审限、执行案件审限等设定最高百分之百的比率,比率越高得分越高,这是一种积极考核计算方法。而对审判质量的考核,有的法院则采取消极计算方法。如立案不当,有罪和无罪判决有误,发回重审、二审和再审改判等,一般采取扣分方法处理。当然,各地法院根据自身的实际情况以及考核的内容或项目的不同规定,绩效考核的具体方法有所不同,也较为灵活,但量化的考核方法始终是各地法院采用的主要方法。

  (五)考核的结果处理。从各地法院的实际做法来看,根据考核的得分情况或综合评价结果,划分出不同等级的评价结果,根据评价结果采取相应的奖惩措施。以云南省高院考核办法为例,考核结果分为优秀、称职和不称职三个等级,对于优秀和称职的干警,在工资、职称和职务晋升上给予奖励,并给予一定的物质和精神鼓励。{2}而对于考评不称职的干警则在工资、职称、职务和奖金上采取相应的处罚措施,在一定条件下,还可给予辞退等严厉处罚。{3}

  上述法院绩效考核的整体构架,具有以下若干显著特点:

  第一,绩效考核体系形成的规范化。全国各地法院推行的绩效考核做法,虽属法院内部审判管理事务的范畴,但这项活动的开展均是根据最高法院司法改革纲要的要求和有关加强法院审判管理若干文件的精神,在出台相应绩效考核办法后,按章按规行事的,体现了全国法院系统绩效考核制度化和规范化的特点。

  第二,考核内容或项目的多样性和丰富性。以对法官的考核为例,全国各地法院推行的绩效考核办法初步形成了对审判质量与效率、审判效果和审判能力等构成要素的综合考核体系,其目的是既要考核法官对所经办个案的专业处理情况,又要观察法官案件处理的实际效果和社会评价;既要考核法官对办理案件运用专业知识和技能的能力,又须考察其与审判相关的综合业务能力和水平。从专业的角度看,对法官考核的这些项目的设置是较合理的,也是对一名合格的法官提出的更高要求。

  第三,考核对象确定为具体办案和办事的工作人员。如上所述,各地法院绩效考核的对象主要是办案的法官和综合部门的工作人员。这些人员都来自于实际工作的第一线,法院的具体工作和活动均是由这些人员实际操作和运转的,他们的工作状况对法院整体工作的开展起着决定作用。从法院审判工作的需要和这些人员具体工作的性质来看,他们的工作需要进行评价,也能够评价。

  第四,考核方法的量化。这是当前全国各地法院绩效考核普遍采取的主要考核方法。如上所述,这种考核方法一般由法院的考核规章作出具体规定,尽管各地法院量化指标的依据、标准和计算方法等有所不同,但具体的考核方法都可由数字、百分比和得分等部分组成,考核对象的考核结果主要以量化的评价结果为依据。

  第五,考核的组织和程序体系较为严密。根据法官法的规定和最高法院的要求,各地法院均成立考评委员会或考评领导小组领导和组织考核工作,同时,各地法院设立办公机构(考评办公室或审判事务管理办公室),专门负责处理审判管理和绩效考核的日常事务。因而,在法院系统已初步形成了一套常规化和相对固定的绩效考核组织机构。这是法院在内部机构设立上的体制创新。

  第六,绩效考核的激励机制体现了物质奖励和精神鼓励相结合的特点。各地法院绩效考核的激励措施可以大致分为物质奖励和精神鼓励两类。前者包括给予的奖金和工资等,后者则包括职务、职称的晋升,荣誉称号的授予等。从各地法院的实施情况看,物质奖励一般作为基础手段,而精神鼓励则是主要手段,它反映了法院对绩效考核工作的重视,提升了绩效考核的规格,两者相辅相成、相互补充,成为法院绩效考核激励机制的突出特点。

  二、法院绩效考核机制的运行和存在的问题

  自最高法院2009年颁布第三个五年司法改革纲要以来,作为加强法院审判管理工作的一个重要组成部分,法院系统的绩效考评工作力度得到加强,从全国各地法院绩效考评工作实际运行情况看,各地法院均将其作为一项重要工作对待,采取具体措施加以落实,并以此为着眼点,推动法院各项工作的顺利开展。

  (一)各地法院出台绩效考核办法或规章制度。根据最高法院司法文件的精神和统一部署,各省级高级法院2009年前后均已出台绩效考核办法,省院以下的大多数各级法院,根据省院办法也相继出台绩效考核的实施办法或规则。以云南省法院系统为例,2009年云南省高级法院出台绩效考核办法后,全省各级法院在过去法院审判管理工作制度推进的基础上,根据本院的实际情况,先后出台有关法院绩效考核的规章制度,作为法院绩效考核的重要依据。在全国各地法院推行的绩效考核办法中,有的法院还根据考核对象的不同,拟定不同的考核办法,如法官的绩效考核办法、法院综合部门的工作人员绩效考核办法,也有的针对平时考核和年度考核拟定不同的考核办法,还有的法院根据本院工作情况的变化,每年对绩效考核办法做出修订等等。这些都为顺利和有效推进绩效考核工作提供了重要依据。

  (二)各地法院确立和完善绩效考核的机构。根据《法官法》的规定和最高法院的要求,各地法院成立了法院绩效考评委员会,没有成立考核委员会的法院,也成立考核领导小组,领导和组织法院绩效考核工作。有关绩效考核委员会或考核领导小组由院长对考评工作负总责,形成了一把手亲自抓、分管领导直接抓、各庭室负责人具体抓的良性工作格局。在实践中,各地法院普遍由考评办公室或审判事务管理办公室负责日常考评工作。具体的工作程序一般由职能部门负责收集和汇总法官考核材料,统一制表后,报至院考评机构,由后者汇总上报院领导审查,并交考评委员会决定。从而形成了较为合理,责权利较明确的考核管理形式。

  (三)各地法院开展绩效考核的具体情况。绩效考核主要是法院内部对于工作人员工作情况

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