查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
环境服务机构侵权责任探讨
【副标题】 基于《环境保护法》第65条的分析
【英文标题】 Liability for Tort Environmental Service Organization
【英文副标题】 Base on Analysis to Article 65 in Environmental Protection Law
【作者】 黄萍【作者单位】 上海政法学院{教授,法学博士}
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 环境服务机构;归责原则;构成要件;责任承担
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 71
【摘要】 随着环境服务业的快速发展,一些环境服务机构成了排污企业违法排污的帮凶,环境服务机构在环境服务活动中的责任急需规范。《环境保护法》第65条为环境服务机构在环境服务活动中造成环境污染和生态损害承担何种责任提供了法律依据,但该规定过于笼统,导致法律适用困难。环境服务类型多样,服务内容和性质有别,应区分环境服务类型,确定不同的侵权责任规则。
【全文】法宝引证码CLI.A.1227184    
  
  近年来,随着环境服务业的快速发展,一些环境服务机构成为排污企业违法排污的帮凶,与排污单位恶意串通提供虚假环评材料、伪造或者篡改监测数据等违法行为屡见不鲜。环境服务机构协助相关单位逃避环境监管更具隐蔽性,社会影响也更恶劣。因此,为规范环境服务机构行为,培育健康良好的环境服务市场,对环境污染负有责任的环境服务机构追究相关责任非常必要和迫切。修订后的《环境保护法》65条规定:“环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构,在有关环境服务活动中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。”该规定为环境服务机构应承担何种法律责任提供了法律依据,但该条规定过于简单化,确定责任时没有区分各类环境服务的性质及其在环境污染和生态损害中的作用,实践中污染企业和环境服务机构互相推卸责任的现象时有发生,从而导致法律适用困难,环境服务机构侵权责任尚需进一步探讨。
  一、环境服务与环境服务机构的界定
  2000年国家环保总局印发的《全国环境保护相关产业状况公报》首次将环境服务界定为与环境相关的服务贸易活动,具体分为环境技术服务、环境咨询服务、污染治理设施运营管理、废旧资源回收处置、环境贸易与金融服务、环境功能及其它服务六类。基于本文讨论的主题,本文所探讨的环境服务主要指环境影响评价服务、环境监测服务和环境污染治理设施运营服务。
  环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。[1]环境影响评价包括规划项目的环境影响评价和建设项目的环境影响评价。环境影响评价服务是指社会化环境服务机构接受政府或污染企业的委托对规划项目或建设项目进行环境影响评价的服务。环境监测是由环境监测机构按照规定程序和有关法规的要求,对代表环境质量及发展趋势的各种环境要素进行技术性监视、测试和解释,对环境行为符合法规情况进行监督、控制和评价的活动。依据检测对象的不同,环境监测分为污染源监测和环境质量检测。环境监测服务是指具有相应资质和能力的社会环境监测机构,按照规定程序和有关法律法规规定接受有关部门、企业事业单位的委托提供环境监测的服务。环境污染治理设施运营服务是指专门从事污染物处理、处置的社会化有偿服务活动,或者根据双方签订的合同承担他人环境污染治理设施运营管理的有偿服务活动。我国的环境污染治理设施运营服务主要包括:生活污水、工业废水、除尘脱硫、工业废气、工业固体废物、危险废物、生活垃圾等环境污染治理设施的运营管理。2014年国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》,要求以市场化、专业化、产业化为导向,健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场,吸引和扩大社会资本投入,推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制,不断提升我国污染治理水平,环境污染治理设施运营社会化逐渐发展起来。通过环境污染治理设施社会化运营服务,原来由国家主导或企业自行治理的环境污染治理模式转化为环境污染第三方治理模式,使环境污染治理走向专业化、市场化、产业化。
  环境服务模式有两种,一是G-C模式,即政府与环境服务机构之间基于委托、采购等方式形成的环境服务模式;一是C-C模式,即污染企业与环境服务机构之间基于委托、购买等方式形成的环境服务模式。本文探讨的是C-C模式下的环境服务。
  环境服务机构是依法经环境主管部门审核,获得相应环境服务资质,从事环境服务的社会组织。[2]包括环境影响评价机构、环境监测机构、环境污染治理设施运营机构等。我国环境服务机构有的是隶属于政府环境保护部门的环境服务机构,有的是社会化环境服务机构,本文探讨的对象是社会化环境服务机构。
  二、环境服务机构侵权责任的归责
  环境服务机构侵权责任适用何种归责原则,理论上有不同观点,有的主张环境服务机构承担过错责任,认为在环境服务活动中,污染企业仍应承担主体责任,环境服务机构只对其过错承担环境责任。[3]有的针对某类环境服务机构的环境责任归责原则进行了探讨,如在讨论环境污染第三方治理有关问题时,认为环境污染治理第三方应承担无过错责任。[4]从《环境保护法》65条规定看,环境服务机构承担环境侵权责任适用过错责任原则。笔者认为,应对环境服务机构侵权责任归责问题进行类型化分析。
  归责原则是确定侵权人承担侵权责任所依据的基本原则。理论上一般认为,归责原则由过错责任和无过错责任构成。过错责任和无过错责任产生的理论基础不同。过错责任在于行为的非难性,其基本思想是对不法行为的制裁。无过错责任,德国法称为危险责任,系以特定危险的实现为归责理由,即持有或经营某特定具有危险的物品、设施或活动之人,于该物品、设施或活动所具有危险的实现,致侵害他人权益时,应就所生损害负赔偿责任,赔偿义务人对该事故的发生是否具有故意过失,在所不问。在无过错责任中,之所以不考虑责任人的过错,在于以下原因:(1)责任人制造了某种危险。(2)责任人具有管控和避免危险造成损害的能力。(3)责任人从危险活动中获得了利益,获得利益者承担责任符合公平、正义的法律价值。(4)受害人处于弱势地位,受害人对于责任人从事危险活动时是否有过错进行举证,存在知识、技术、信息获得等方面的困难。(5)责任人有分散损失、将损失成本外部化的能力。责任人能够通过产品价格、责任保险等方式将损失分散给社会承担,从而使成本外部化,这样,责任人不至于因承担无过错责任而遭受经济困难,影响其持续经营。因此,无过错责任的基本思想不在于对不法行为的制裁,而在于“不幸损害”的合理分配,乃基于分配正义的理念[5],令责任人承担侵权责任。多数国家建立了环境污染无过错责任。从各国法律规定看,环境污染责任的责任人可能是持有或经营具有某种环境污染物或设施的人,也可能是从事环境污染活动的人。前者如《德国环境责任法》第1条规定,设备对环境造成影响而导致任何人身伤亡、健康受损或财产损失,设备所有人应对受害人因之而生的损害负赔偿责任。[6]该法附录一所列举的设备包括废物、废渣的处理设备。《德国水利法》第22条第2款规定,因制造、加工、储藏、堆积、运送或毁弃物品,从其设备向水体排放物质,给他人造成损害的,设备运营人就所产生的损害承担赔偿责任。《加拿大环境保护法》第205条规定,在环境紧急事件之前所有或负责、管理或控制物质的人承担环境损害责任。《荷兰民法典》第176条和177条分别规定了垃圾场经营者污染责任和采矿工作物经营者责任。后者如《日本大气污染防治法》第25条第1款规定,企业因伴随其活动向大气中排放(包括飞散)有害于人体健康的物质,从而危害了人的生命或健康时,与该排放有关的企业对由此引起的损害应承担责任。《日本水污染防治法》第19条规定,伴随企业活动排放含有有害物质的废水或废液,或者向地下渗透而危害了人的生命或身体时,与该排放或向地下渗透有关的企业者,应承担损害赔偿责任。1993年欧洲理事会签署的《环境危险活动造成损害的民事责任公约》第2条定义的污染活动不仅包括所有使用危险物质的活动,而且包括生产或利用转基因生物或利用对人类或环境有危险的生物,以及处置或储存废物的活动。第6条第1款规定:“危险活动的操作者……在其对危险活动实行控制的时间和期间内,应对作为事故后果的、该危险活动所造成的损害,承担民事责任。”[7]我国法律以侵权行为定义环境污染责任人,《侵权责任法》65条规定,因污染环境造成损害的,污染者承担侵权责任。至于责任人是危险物或危险设施的所有人或经营人,还是从事危险活动的人,没有进一步在条文中释明。笔者认为,以侵权行为定责任,意味着无论是环境污染危险物或危险设施的所有人或经营人,还是从事环境污染危险活动的人,只要实施了环境污染或破坏生态的行为造成损害,都应依法承担侵权责任。
  如前文所述,环境服务形式是多样的,包括环境影响评价服务、环境监测服务、环境污染治理设备运营服务等,环境污染治理设施运营服务又分为委托式环境污染治理设备运营服务和托管式环境污染治理设备运营服务,各自在环境污染或生态破坏中所起的作用不同。在确定各类环境服务机构侵权责任归责原则时,要具体分析它们在从事各类环境服务时是否具有以过错责任或无过错责任追责的理由。
  建设项目环境影响评价是建设项目建设前,对建设项目可能对环境造成的影响进行分析、预测、评估的活动,是预防环境污染、生态破坏和控制新污染源的重要制度,是防治环境污染或生态破坏的第一道关卡,因此,环境影响评价客观、真实、专业、公正至关重要。但是,环境影响评价活动本身不是危险活动,环境影响评价机构既不直接生产、排放污染物或破坏生态,也不持有产生污染物的设备,对其追责应在于其行为是否具有非难性,在环境服务中对造成环境污染和生态破坏是否有过错,即适用过错责任归责原则。
  环境监测是对环境行为是否符合法律法规情况进行监督、控制和评价等。环境监测的目的是查出污染源,摸清污染物分布和变化的规律并对环境污染的趋势作出预测预报;通过对监测数据的分析准确评价环境质量,提出控制环境污染的对策。环境监测是环境保护中的一个重要环节,为环境保护提供可靠数据和决策依据,是环境管理的耳目,[8]因此,环境监测数据必须准确、真实、客观、全面。与环境影响评价服务一样,环境监测服务活动并非污染环境和破坏生态的危险活动,环境服务机构既不是污染物的制造者,也不是污染设备的持有者,对其追责同样在于其行为的非难性,适用过错责任原则是合理的。
  在委托式污染治理设施运营服务中,污染治理设施属于环境服务机构所有,环境服务机构运行其设施对污染物进行处理,污染物经处理达到排放标准再进行排放。国务院办公厅发布的《关于推行环境污染第三方治理意见》指出,在环境污染第三方治理模式中,排污企业承担污染治理的主体责任,第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求,承担约定的污染治理责任。对这一意见有不同的理解,有的主张在引入第三方治理的情况下,不意味着治污责任的转移,排污企业仍需承担污染治理责任;[9]有的主张在环境污染第三方治理中,环境服务机构是第三人,应依据《侵权责任法》28条之规定,由环境服务机构承担;有的主张由排污者与治污者对外承担连带责任,对内双方均可以依据委托治理协议的规定,向违反约定者追偿。[10]笔者认为,应由环境服务机构承担环境侵权责任。首先,在这种法律关系中,污染企业产生的污染物没有直接排放到环境中,而是进入到环境服务机构的污染治理设施控制范围内,环境服务机构对污染物处理后再行排放进入环境,此时,污染企业只是污染物事实上的生产者,而环境服务机构是污染物法律意义上的排放者。“污染者付费,环境服务机构治理”的模式改变了传统的“污染者自行治理”模式。生产企业与环境服务机构通过环境服务合同,将原本生产企业承担的治污义务转移给了环境服务机构,环境责任也由传统的“谁生产,谁负责”向“谁治理,谁负责”转变。其次,环境服务机构不仅是污染治理设备的所有者,某种程度上控制着污染物;而且是法律上的污染者和治理者,对其以无过错责任追责体现了公平、正义、秩序等法律价值。前文提到的《德国环境责任法》、《德国水利法》、《加拿大环境保护法》、《荷兰民法典》等都确立了设施所有者承担污染者责任的规则。欧盟理事会1991年《关于废弃物回填的理事会指令的议案》第14条也规定,垃圾场的经营者对产生于垃圾堆放的所有损害和环境损害承担有关责任。[11]再次,我国推行环境污染第三方治理的主要原因是传统的“谁生产,谁治理”的模式没有达到防治环境污染的目的,希望通过推行第三方专业治理模式,提高环境污染治理的效果,减轻生产企业的负担,将精力投入到生产经营中。如果生产企业付费购买了服务后,无论是否有过错,仍然要承担环境污染责任,无疑会打击生产企业采取这种治污模式,不仅不利于环境污染第三方治理模式的推行,而且会导致环境污染治理第三方懈怠履行义务和推卸责任。基于上述理由,笔者认为,委托式环境污染治理运营服务改变了传统的污染治理模式,相应的规则也应随之改变,在这种污染治理模式中,环境服务机构是法律上的、也是最终的事实上的排污者,应承担无过错责任。
  在托管式污染治理

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1227184      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多