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【期刊名称】 《法学家》
利益集团参与立法
【英文标题】 Participation of Interest Groups in Legislation
【作者】 侯健【作者单位】 复旦大学
【分类】 立法学【中文关键词】 利益集团;立法参与;利益表达
【英文关键词】 Interest Groups; Participation in Legislation; Interest Articulation
【期刊年份】 2009年【期号】 4
【页码】 118
【摘要】

利益集团参与立法,推动了立法图景的变化。在法案的起草和修订过程中,利益集团已经成为一种稳定的重要的参与形式。利益集团通过多种渠道参与立法,其参与带有中国社会转型时期的特征,与西方社会利益集团有很大区别。从当前阶段看来,利益集团参与立法大体上有助于推进立法的民主化和法治秩序的形成,但是也应看到所引发的复杂后果,其往往蕴涵着积极与消极的因素。对于利益集团参与立法的发展趋势来说,恰当的制度建设至关重要。

【英文摘要】

Interest groups' participation in legislation leads to the transformation of Chinese legislative process. In drafting orrevising laws, interest groups' participation is playing a more important role than ever in China. Interest groups partici-pate in law-making process in a number of ways, and their participation partakes of some characteristics of transitionalChina. On the one hand, in general, interest groups' participation in legislation is conducive to democratization of legis-lation and the rule of law in this period. On the other hand, the participation may result in negative social consequences.Proper institutional design will be important to the future of interest groups' participation in law-making process.

【全文】法宝引证码CLI.A.1136057    
  
  “利益集团”一般是指客观上具有共同利益基础、主观上具有共同利益意识、依托社会团体或一定的组织形式开展活动、旨在影响公共权力运作的社会群体。[1]利益集团也许古已有之,但是在如今中国社会转型期间利益集团现象引起了高度的关注。本文所讨论的是其中的利益集团参与立法现象。关于此种现象,学界已经注意并展开研究,尽管才刚刚开始,许多问题尚待厘清。本文以21世纪以来利益集团影响法律草案的起草、审议和法律修订等立法过程为例来分析在我国社会转型期间利益集团影响立法的程度、渠道和特点。所谓法律,指由全国人大或其常委会通过的规范性法律文件。由于这些规范性法律文件规定着相对重要的事项,具有较高的效力,成为利益集团的重要影响目标。本文也将讨论利益集团参与立法的后果或意义以及在法律制度方面的规范措施等问题。
  一、转变中的立法图景
  中国以往惯常采用的立法过程模式是某单位起草法律草案+领导人拍板+立法机关审议通过。在这个模式中,较少有公众参与,也较少看到利益集团的影响。利益表达主要是以个体形式进行的,个人一般与执政党组织和国家机关发生直接关系,无中介组织介入其间;利益集团尚未发育成熟、力量还不强大,社团基本上是官办社团,主要功能是下传执政党及其政府的意志和政策。[2]立法对于民意的汲取主要通过两种渠道:一是自下而上的渠道,即来自各行各业的人大代表对法律草案的审议。人大代表被期望能够带来基层的民意。二是自上而下的渠道,即立法机关或草案起草单位主动去了解民意。这些单位派出人员,进行社会调查,了解情况,搜集民意舆论。
  现在这一立法过程模式的框架基本上没有什么变动,不过其内涵已经发生了一些变化。主要是立法过程更加公开了,公众参与的机会增多了,更多的法律草案向社会公布,征求意见。伴随着这一变化过程,利益集团作为特定的立法参与形式逐渐显现出来了。从21世纪以来很多法律的立法过程中可以看到利益集团的影响。试举几例说明之。
  行业利益集团和职业利益集团在立法过程中颇为活跃。2002年全国工商联第九次会员代表大会报告指出,各级工商联组织积极参与了涉及非公有制经济法律法规和有关政策的制订工作,其中全国工商联参与了包括《个人独资企业法》、《个人所得税法》、《中小企业促进法》、《行政许可法》等在内的40件法律法规的起草或修订工作。2007年全国工商联第十次会员代表大会报告指出,全国工商联在《物权法》、《企业所得税法》、《反垄断法》等法律的起草、修订过程中,提出了必须平等保护私有财产权和加快实现各类企业公平税负等重要意见。[3]《公司法》1993年制定的过程还是比较平静的,而10年后的修订过程则有多方集团力量的介入。从《公司法》修订稿起草小组负责人主编的《新公司法修订研究报告》一书[4]中,人们看到了中国企业联合会、中国企业家协会、全国总工会、中国注册会计师协会等团体的意见。这些意见具有鲜明的利益集团性质,明确要求实现本集团利益。[5]中国注册会计师协会还成立了“《公司法》修订紧急研究小组”,多次举办会议,邀请国务院法制办工交商事法制司和全国人大财经委等部门官员参加。中国注册会计师协会一位工作人员说:“为了让我们的声音得到重视,我们需要继续努力。这次立法不能再像以前那样,仅由政府和法律精英垄断,我们需要在里面有利益的表达”。[6]《反垄断法》更不能免于受经济垄断势力的影响。最明显的例子是,在国有企业以及有关政府部门的要求下,在总则中增加一条规定,特别保护国有垄断企业和实行专营专卖的行业。[7]一些法律的制定除了受到国内利益集团的影响之外,还受到了涉外利益集团的影响。在《企业所得税法》的起草过程中,2005年1月5日一份名为《在华投资的跨国公司对新企业所得税法的若干看法》的报告提交国务院法制办、财政部、商务部和国家税务总局。[8]在《劳动合同法》的意见征询期间,2006年4月,代表美国投资者的上海美国商会和美中贸易全国委员会分别向全国人大法工委提交了公开意见。当月,欧盟商会也递交了法律意见书。[9]利益集团之间最难分难解的斗争发生在《邮政法》修订稿的起草过程中。该法修订工作启动于2001年,其修订稿至少产生过十稿。每一稿都引起争议,斗争异常激烈,焦点集中在邮政专营问题上。斗争的一方是国有邮政企业,另一方是中国国际货运代理协会下属的中国国际快递工作委员会、国内民营快递企业。前者希望巩固邮政专营业务范围,后者则希望缩小之。[10]
  目前利益集团在多大程度上影响了中国的立法过程?回答这个问题,应从两个方面入手,(1)从广度上来看,利益集团影响了多少立法的进程,是一小部分立法,还是大部分立法?(2)从深度上来看,利益集团或者利益集团之间的斗争是左右了立法进程,还是仅对立法进程施加了一些微不足道的影响?就可以观察到的现象而言,二十一世纪以来利益集团影响全国人大及其常委会立法进程的广度主要有这样几个特点。一是几乎所有重要法律的起草或修订过程都受到了利益集团的影响。除了前文所列举的事例之外,这些年中制定或修订的其他重要法律都或多或少地受到了利益集团的影响。二是受到利益集团影响的立法大多数是调整市场经济、财产关系、劳动关系、政府权力配置的立法,这些立法涉及到利益集团的切身利益。三是当某利益群体发育成为利益集团,相关的立法进程不免受其影响。一些行业或职业利益群体已经利益集团化了,不会对有关的涉及其切实利益的立法表示沉默。如果《律师法》的修订没有律师界的参与,《注册会计师法》的修订没有会计师界的参与,是很难想象的。四是目前还没有公益性的利益集团在有关公民基本权利、民主、环境保护等方面的立法中发挥很大的作用。总结起来,一个可见的发展趋势是,随着中国社会结构的转变、利益集团势力的增强和数目的增多,将会有越来越多的立法进程受到影响。第二个问题,即利益集团对立法的影响到底达到了一个什么样的程度,是一个复杂的问题。弄清这一问题,需要分析利益集团的参与活动与立法结果之间的因果关系,分析利益集团的利益表达活动在多大程度上影响了决策者的判断或价值倾向。从立法结果来看,有一些例子表明,利益集团成功地在法律的起草、审议、制定或修改中反映了自己的利益要求。但是如果要弄清利益集团的活动在多大程度上影响了决策者的判断或价值倾向,则比较困难。在美国学术界,人们在类似问题上的观点不尽一致,有的学者认为利益集团的游说会影响议员的投票,有的学者认为并不能够影响议员的投票,而他们都自称其观点来自于实证调查材料。不过一般认为,利益集团的游说主要是坚定了原来就持有相同观点的议员,争取了左右摇摆不定的议员,而对于那些持有相反观点的议员则很少有影响。[11]中国的情况与美国不同。一方面,在中国,一些重要的立法或立法中的重要条款要在有关领导人的批示下才得以出台或废止。立法从来都不仅仅是立法机关的事情,而是党和国家整体工作的一个组成部分。中国的人大代表表决通过法律也不是记名投票,因此也很难得知某一人大代表真实的投票倾向。大致说来,利益集团的成功取决于不同利益集团的势力对比关系、意识形态和政策的倾向、立法制度和宪政体制等综合因素,它们的要求不一定能够得到满足,甚至有可能完全落空。一些事实表明,利益集团很注意利益表达的修辞术,会尽量使自己的要求符合意识形态的“政治正确”标准,打着公共利益的旗号来谋求团体利益。同时,利益集团还努力参与主流意识形态的塑造,正当化自己的利益要求。所以总的来看,在中国,说利益集团已经成为西方国家那种的“影子政府”还为时尚早。
  二、利益集团的参与渠道
  利益集团的声音需要通过一定的渠道传递到决策层,让决策层知道、理解乃至支持其愿望和要求。这里的决策层是广义的,不仅指在法律上或事实上掌握最终决策权的有关国家机关及其组成人员,而且包括法律起草组织的成员。渠道就是把声音传递到决策层的方式和途径。如果没有渠道,声音只能引起无意义的空气震动;渠道少而狭窄,声音就显得小而细弱;只有多元、畅通的渠道,才能保证声音足量地达到决策层。我们来归纳一下在中国立法过程中利益集团通常利用的几种重要的参与渠道。在实践中,这几种渠道往往是综合使用的。爬数据可耻
  (一)通过国家机关的意见征询渠道反映诉求。《立法法》规定了有关渠道,例如举行座谈会、听证会、论证会听取意见,公布草案向社会公开征求意见,将有关草案发送有关“机关”、“组织”、“专家”征求意见。[12]这里所说的“机关”可能是指法律草案牵涉到的国家机关,“组织”可能是指有关的民主党派和社会团体。这样就直接地为利益集团表达其利益要求创设了法定的渠道。2003年7月至2004年12月,为修改《邮政法》,国务院法制办分别举行了六次针对不同对象的座谈会。中国国际快递工作委员会及部分非邮政国际快递企业利用参与座谈会的机会,直接向国家决策机关表达其利益诉求。全国总工会是全国人大和全国人大常委会有关机构2005年9月27日举行的有关工薪所得减除费用标准听证会的听证陈述人。在《劳动合同法》一个月的意见征询期间,全国人大法工委也收到了大量的来自企业、商会、社会组织等方面的意见。
  (二)主动向决策层或有关领导人陈议。主动陈议包括两种形式,一是利用直接接触、非正式交往、电话联系等形式口头陈述意见;二是以书面形式陈述意见,这种形式通常称为“上书”。上书不限于致函领导人或决策机构这种形式,它还包括上呈调研报告、研讨会或座谈会纪要等。中国国际快递工作委员会还曾以中国国际货运代理协会文件的形式把它关于《邮政法》的修改意见送达给该法修订案起草机构—国务院法制办。上书的内容有对于客观形势的判断,有对于如何立法的建议,有对于立法实施后果的预测,等等。核心内容就是明确或隐晦地表达特定的利益要求,以影响法律的起草或修订。上书是一种特殊的意见呈递形式,在国家机关的意见征询期间之前、之内、之后,都可以提出。即使有关国家机关没有就法律草案向社会公开征求意见,上书依然可以提出。上书不同于《信访条例》所说的“信访”,上书是绕过信访机构直达有关领导人或决策层。上书可能是送达有关国家机关的办公机构或者领导人的秘书机构,经过办公机构或秘书机构呈致决策官员或领导人。办公机构或秘书机构需要对大量的来自下层的信息材料进行审查筛选,按照某种规定将有关材料送请决策官员或领导人阅读批示。这是一种什么样的规定?来自什么级别或者具有何种重要性的材料呈送给什么级别的国家机关或领导人批阅呢?全国工商联房地产商会曾是以全国工商联的名义上书给国务院有关决策机构和领导人的。全国工商联是参加全国政治协商会议的重要界别之一,是否参加全国政治协商会议的党派社团都可以上书给高层决策机构或领导人?[13]中国国际快递工作委员会以中国国际货运代理协会的名义提出的许多上书是经过商务部上报给国务院或批转给其他部门的。中国国际货运代理协会是在民政部注册的社团法人和全国性行业协会,是否在民政部注册的全国性社团法人都可以通过这种渠道上书给高层决策机构或领导人?目前有些规定还不甚清楚。[14]
  (三)通过相关部门施加影响。政府部门在进行行政管理的过程中会与一些行业或企业发生较密切的联系,政(府)企(业)分开也很难斩断政府部门与国有企业的历史联系。政府部门还是相关行业协会的主管机关,政(府)社(团)不分的现象仍然存在。一些社团的负责人是由政府部门的领导人兼任的,或者是由从政府部门退休下来的人担任的。[15]政府部门在利益集团的立法参与活动中的作用在于:当它是决策机构时,听取其利益表达并在决策中反映其利益要求;把有关利益集团的上书上报给更高级部门或批转给其他部门;发表有利于相关利益集团的言论或提出有利于利益集团的建议.。中国国际货运代理协会的主管机关是商务部,在业务上接受其指导。在《邮政法》的修订过程中,商务部多次将中国国际快递工作委员会的意见上报国务院或批转至国务院其他部门。
  (四)通过人大代表或政协委员反映诉求。一些较大的利益集团有其成员成为人大代表和(或)政协委员。根据《宪法》、《立法法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》,人大代表享有提案权、对法律草案的审议权、对国家机关的质询权等。政协委员虽不是立法机关的成员,但是也可以通过政协的平台对立法工作发挥一定的影响。如果法律规定涉及某一利益集团的利益,来自该集团的人大代表或政协委员可以作为“代言人”,表达其利益要求。在2001年修订前,《著作权法》第43条规定:“广播电台、电视台非营业性播放已经出版的录音制品,可以不经著作权人、表演者、录音制作者许可,不向其支付报酬。”谷建芬等全国人大常委会委员表示强烈反对,主张修订为:广播电台、电视台播放已经出版的录音制品,应当经过著作权人许可,并向其支付报酬。这一主张又受到了以国家广播电影电视总局为代表的传媒利益集团的反对。经过妥协,最后在2001年的修订中将第43条修改为:“广播电台、电视台播放已经出版的录音制品,可以不经著作权人许可,但应当向其支付报酬。当事人另有约定的除外。具体办法由国务院规定。”谷建芬作为一位音乐家,理所当然地代表了音乐界的利益。一些较小的或者新生的利益集团可能没有成员当选为人大代表或成为政协委员,则要寻求“代言人”。第十届全国人大代表、上海社会科学院前任院长尹继佐告诉《商务周刊》的记者,在形成公司法议案的调研过程中,若干企业界人士都向他表达了意见。他说:“他们想通过我的代表身份向人大反映他们的诉求”;“在一审后征求意见阶段,还有不少人在反映”。[16]
  (五)引导和利用舆论。在强调民主或重视民意的国家中,决策机关很难忽视社会舆论。通过影响舆论以影响决策机关,是利益集团表达其利益要求的一种方式。在我国,许多行业有自己的报纸、刊物,这些传播媒体起到了表达利益集团要求的作用。行业报纸和刊物主要在行业范围内发行,往往不足以影响社会舆论。通过一些发行量较大、发行范围较广的综合性媒体表达其诉求,也是利益集团的一个选择。一些看起来客观、公正的报道或评论实际上表达了有利于利益集团的意见。利益集团在什么样的情况下会利用媒体、塑造舆论呢?如果利益集团能够直接向决策人员陈议并且有把握影响决策人员,那么悄悄进行、不事声张是较优的策略;如果利益集团并无把握影响决策人员,或者遭遇竞争对手,那么通过媒体造势就是有利的选择了。当然,利益集团利用媒体不一定是出于表达当下利益要求的短期目的,有时从长远考虑以打造好的形象,赢得更多的支持者和同情者。除了大众传媒之外,学术界也不能免于利益集团的渗透。利益集团利用学术界的主要方式有主办、协办、承办或赞助学术研讨会,发布研究课题、提供研究经费,邀请学者出面发表文章或向决策机关递交报告,等等。[17]
  三、利益集团的参与特点
  从目前情况来看,利益集团在立法过程中的参与活动具有以下几个特点:由于不同利益集团发育不均衡和力量悬殊,存在着参与能力参差不齐的现象;表达的对象(目标)更多是政府部门而不是人民代表大会及其常委会;参与渠道方面具有特权色彩,一般不使用诸如信访、集会游行示威等平民的参与渠道,所以也不具有抗议性质;在表达策略方面,较多地使用客观牌、诉苦牌、公益牌、学理牌,而不是威胁牌。
  (一)参与能力方面。利益集团的立法参与能力取决于它拥有的资源。吉里安·皮尔将利益集团的资源归结为以下因素:人数、金钱、专业化、组织性、近距离接触、宪政体制、领导人水平。[18]归纳起来,最重要的因素是经济资源、专业化和组织化程度、社会关系资源。(1)经济资源是立法参与活动的物质基础。在中国,社团法人作为利益集团的组织形式,大约有两方面的资金来源:政府拨款、会员会费。有的社团既有政府拨款,也有会员会费,而有的社团没有政府拨款,只有会员会费。政府拨款有多少之别,有的社团获得的多,有的社团获得的少。会员上交的会费也有多少之别,有的社团会费丰裕,而有的社团的会费少得可怜。总之,不同的利益集团具有不同的经济能力,存在贫富悬殊的现象。(2)组织化和专业化有助于增强集团的凝聚力,提高立法参与的效果,解决集体行动的困境。目前一些利益群体以松散的原子化状态存在,例如农民、外来务工人员等,尽管成员数量巨大,但是不具有组织形式。一些利益群体尽管存在着某种组织形式,例如消费者、工人,而实际上群体内部的组织化程度并不高,组织形式与组织成员之间联系不够紧密,缺乏内部凝聚力。而有些利益群体随着市场经济的发展、利益分化的加深和利益博弈经验的增多,较好地利益集团化了,例如某些行业和职业利益集团,它们成员人数较少,交易成本较低,组织化程度较高,具有能力较强的领导人和专职的工作人员。(3)社会关系资源指利益集团所拥有的社会关系网的大小和紧密程度、交际对象社会地位的高低、社会动员能力大小等因素。社会关系资源在很大程度上决定了参与渠道的多寡,丰富的社会关系资源可以创造多元畅通的参与渠道。在这一方面,不同的利益集团之间也有相当的差距。韦恩·格兰特在对英国压力集团的研究中,根据团体影响政策的策略来给它们分类。他将团体划分为圈内团体(insider group)和圈外团体(outsidergroup)两个基本类型。圈内团体是政府承认的合法团体,并且是政府的经常顾问。圈外团体不是政府的经常顾问,或者由于它们不愿意参与这种活动,或者由于它们没有得到政府的承认。[19]圈内团体与圈外团体的主要差别即在于它们与政府部门之间关系的亲密程度上。在中国,有些社团与政府关系密切,特别是官方社团和半官方社团。学界往往批评这种密切关系导致社团在观念、组织、活动方式等方面依赖政府,致使其独立性差。但是,从利益集团的角度来看,与政府部门的密切关系反倒是一个优势,可以获得政府的支持。而有些社团是自发成立的,与政府部门没有什么关系,主管单位对之采取不管不问或者一味监管的态度,这样的社团就很难获得政府的支持。
  (二)影响目标方面。利益集团的活动旨在影响决策层及其公共决策,这是利益表达的目标。利益表达的声音借以传递到决策层的,是一定的表达渠道。“目标是能够引起某种变化产生的个人或者组织,渠道是能够影响它们(目标)的个人或者组织。”[20]人大与政府相比,在更多的事例中,人大是利益集团的表达渠道而不是影响的目标,政府更多地是影响的目标和争取的对象。即使是对某部法律草案握有最终投票权的人大代表,一般也不是利益集团的影响目标。利益集团把影响的目标主要设定在法律草案的起草过程而不是审议表决过程上。这一现象大概有以下两点原因。一是由于中国的强政府、弱人大的体制性特点;二是由于全国人大或其常委会通过的法律,很多是由行政部门或司法部门起草的,全国人大或其常委会是法律草案的审议和表决机关,而不是起草机关。在一些西方国家中,议会作为参与渠道的作用也经常地大于其作为影响目标的作用。因为在大部分法案由政府提出的情况下,如果不在提交议会审议之前施加影响,在议会审议过程中施加影响将会更加困难。
  (三)参与渠道方面。利益集团的参与渠道大约具有两个特点:带有一点特权色彩;不具有抗议性质。在前文所列举的几种渠道中,像参加国家机关举行的座谈会或论证会,给决策部门直接陈议,通过有关部门施加影响,引导和利用舆论,这样的几种渠道一般不是普通公民所能利用的。一个普通公民被邀请参加座谈会、论证会的概率很小,直接陈议往往不能到达决策层,更不可能通过有关部门给决策层施加影响,也没有能力引导和利用舆论。相比利益集团,普通公民更多地利用信访、集会游行示威表达诉求,而信访和集会、游行、示威不在利益集团的选择范围之中。信访信息要经过信访机构的筛选和整理,只有一小部分信息才能到达更高级机关。这种信息传递程序费时较长、效果较差,加上信访机构在国家机关序列中地位较低,利益集团在有更好的渠道可以利用的情况下不会利用信访渠道。集会、游行、示威带有抗议性质,又表明了某种不合作的态度,容易引起决策层的反感,被认为不利于社会和谐稳定。所以,集会、游行、示威虽然能够引起舆论的关注,但实际效果并不好。在国外,利益集团的手段不限于直接陈议,有时也举行集会、游行、示威,或者两手并用,相互配合。在中国,至少到目前为止,利益集团并不煽动民众进行抗议性活动,利用民众的压力要挟政府。在有关讨论利益集团的文章和著作,特别是西方国家的论著中,论者一般还会指出,游说、贿赂和个人联系是利益集团表达其利益要求的方式或形式。游说的概念比较模糊,广义是指所有影响、说服决策层的活动,狭义仅指利益集团代表或专职院外活动人员为影响决策人员而采取的说服活动。在中国,狭义的游说活动在那些具有稳定的组织机构和专职的工作人员的社团中得到开展,并且可能发展成为利益集团表达其利益要求的主要方式。贿赂就是给予决策人员一定的利益,以换取他在决策中站在有利于利益集团的立场上。在中国,以贿赂形式使决策人员制定偏颇的决策以谋求

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