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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
规制抑或调控:我国房地产市场的国家干预
【作者】 凌维慈【作者单位】 华东师范大学法学院
【分类】 房产法【中文关键词】 房地产市场;行政规制;调控
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 35
【摘要】

近十年来国家和地方对房地产市场的行政干预措施运用了各类规制手段、影响到诸多市场主体的权利,然而,运用一般的规制理论却很难评价这些措施的得失及其在法治层面的缺陷。究其原因,在于学界尚未就作为规制对象的我国房地产市场和作为规制目的的房地产市场与宏观经济关系,以及国家在经济活动中的主导地位对房地产规制产生的影响三者展开充分的认识和研究。我国房地产市场规制具有规制者与被规制者重合、微观产业规制与宏观经济高度相关的特殊之处。因此,打破规制者与被规制者的重合、客观评价规制机关的独立性、建立稳定的规制框架以及提高可负担性住房权利的地位等视角应在规制方案设计时受到重视。

【全文】法宝引证码CLI.A.1220773    
  目次
  一、引言
  二、国家干预房地产市场的历史与类型
  三、房地产市场规制的特点与前提
  四、行政规制法律制度的应对
  五、结语
  一、引言
  2005年至今,房地产调控措施层出不穷,然而各地的房地产市场秩序并未得到有效建立,住房问题的各种负面效应已经波及经济和社会的各个领域。作为国家运用行政权干预市场的典型领域,房地产市场的这些行政措施体现了行政规制领域的重要问题,其所运用的方式、影响的权利形态、规制的效果以及合法性问题都应是行政法学、行政规制法研究的重要对象,然而学界却少有这方面的研究成果,原因可能在于:一方面房地产市场法律制度的研究往往被归为民商法、经济法的研究领域,行政法学者不愿涉足;另一方面,这些调控措施的行政性、政治性较强,行政法学者认为较难进行法律层面的分析。
  然而,笔者却认为,恰恰是我国房地产市场调控中体现出的国家调控经济的主导地位、调控措施的高度行政性、政治性特点才值得行政法学者运用行政规制法的一般理论视角去分析我国行政规制的特点与阶段。
  从而,下文笔者试图通过整理我国房地产市场行政干预的历史和类型,在此基础上分析我国房地产市场规制中规制者与被规制者重合、微观产业规制与宏观经济高度相关的特殊之处,从而提出约束规制者、保障稳定的规制框架以及提高可负担性住房权利地位等相应的完善途径。
  二、国家干预房地产市场的历史与类型
  (一)国家干预房地产市场的历史
  若要探讨2005年以来的行政干预,必须首先回到1988年开始实施的住房商品化(市场化)改革[1]。此后的十几年间,国家在法律和政策层面实行的主要措施是打破土地和住房的计划分配格局、建立房地产自由交易的市场,甚至通过特定的配套制度来促进房地产产业的发展。
  1990年《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》确立了土地使用权出让制度,建立了土地使用权交易的市场。在此基础上,1994年《城市房地产管理法》建立了房地产开发的一整套制度框架,包括房地产企业准入、预售、产权登记、产权抵押等促进房地产市场发展的制度。此外,为了促进住房的商品化,国家建立了公积金制度以使职工利用工资收入消费住房、建立了商品房预售制度促进房地产商开发建设、建立购买住房落实户籍制度促进住房的消费。四年之后,1998年7月3日国务院发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕第23号文)宣布全国城镇从1998下半年开始停止住房实物分配,全面实行住房分配货币化,实现了住房的市场化。
  这场住房市场化改革从实施开初就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。我国房地产业发展迅速,而国务院也一度明确表示房地产业是我国经济支柱产业,[2]并建立了一系列制度保证房地产业的高速发展。
  然而,房地产业的快速发展带来2003年后房价的过快上涨,引发了一系列社会问题,国务院开始转向加强市场调控。以2005年国务院办公厅发布的《关于切实稳定住房价格的通知》为标志,房地产市场的公权力介入进入了重建政府与市场关系的阶段,其主要方向是对房地产市场自由交易规则进行一定限制,其间也短时间回复到放松规制、促进产业发展的立场。这十年间的房地产调控措施体现了政府基于人权保障、市场健康秩序、产业和经济发展等各种目标而对市场交易活动进行干预的制度建设,也暴露了在这一监管领域,计划与市场监管模式并行、行政手段不受约束等各种我国行政活动的特点。
  2005年迄今的十年市场干预措施经历了三次关键的转折。
  第一个转折点,即起点,是2005年国家开始以稳定住房价格全面介入住房市场,并提出建立保障房制度。这一转向是为了纠正过度市场化的住房市场给经济和社会带来的问题。针对商品住房价格上涨过快,供应结构不合理的情况,2005年4月建设部等部委发布《关于做好稳定住房价格工作的意见》中首次提出,“为了合理引导住房建设与消费,大力发展省地型住房,在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面,对中小套型、中低价位普通住房给予优惠政策支持”。国家也以监管者的地位建立了一整套规制住房市场的政策体系,来促进或抑制住房的建设和交易。国家通过禁止商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让、调整住房转让环节营业税、严格房地产开发信贷条件、有区别地调整住房信贷等政策对普通和自住住房以外的建设和交易进行限制。此外,国家还通过限制或放松限制购房自由等调节住房交易的方式规制投资性房屋交易。
  然而,2008年面对金融危机造成的经济困难,国家对房地产市场的介入出现了第二次转折,国家不得不放松对住房市场的干预,并在采用增加土地供给、放松信贷等市场规制措施的同时,开始运用大量财政和土地投入保障房建设。一方面回应中低收入人群的住房需求,另一方面放松规制、促进住房市场的交易。
  第三次转折发生在2015年至2016年期间。2014年开始,全国房地产市场进入区域分化加剧的阶段。部分二线城市和多数三四线城市住房供大于求、价格下行压力加大。国家和地方政府通过针对农村户籍购房落户、本科生零首付购房等措施,扩大有效需求,打通供需通道,消化库存,稳定房地产市场。而另一方面,一线城市由于土地供给不足、需求旺盛以及购房资金杠杆率过高等因素,房地产价格飞速增长。从而,2016年10月国庆长假期间,16个住房价格上涨过快的城市人民政府先后出台限制交易、收紧信贷、控制交易价格等措施,严格规制土地和住房市场。法小宝
  (二)国家干预房地产市场的类型
  对房地产市场改革以来政府介入市场的措施以手段的不同进行分类,可以分为以下四种类型。
  1.对需求端的规制
  为了确保住房市场的均衡,国务院和地方人民政府通过税收调控、限制交易、购房落户、财政补贴购房人、调整购房首付及贷款利率等手段调整购房的需求。
  税收调控主要包括增加或减少营业税、个人所得税和房地产税三种方式。2005年《国务院办公厅转发关于做好稳定住房价格工作意见的通知》规定购房不足两年交易的,征收营业税。2006年国务院将营业税免征起算年限从两年调整为五年,2011年国务院又出台规定按销售收入全额征收营业税。2013年国务院办公厅《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》中提出个人所得税严格按转让所得的20%计征。营业税和个人所得税的调整显然都是为了降低交易双方的交易意愿。2011年上海和重庆还出台房产税征收文件,试图增加持有房地产的成本。
  限制交易主要是禁止预售商品房转让和限购的措施。当需求失去了弹性,即人们不愿意寻求其他满意的替代性商品时,商品的供应会出现严重的或突然的短缺,由此引起的问题需要规制来解决,典型就是定额配给的形式。2011年国务院办公厅《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》中提出了住房限购措施,并进而在2012年和2013年得到强化。但是2014年多地又取消了限购措施。
  购房首付的比例和贷款利率的调整也是影响购房人购房意愿的重要手段,从而对购房的需求产生作用。此外,为了增加住房的消费,多地的政府还采取将购房人农业户籍变更为城市居民户籍,甚至对购房人进行财政补贴等措施来增加购房需求。此类手段多出现在由于住房建设过度投资导致住房库存过多的三四线城市。
  2.对供给端的规制
  保证市场均衡的另一个政策方向是对供给端进行控制,国务院和地方人民政府通过控制(增加或减少)土地供应(总量、结构和时序)[3]、规划限制非普通住房开发、增加普通住房供给比例、提高开发项目预售许可的标准、规制(或放松规制)银行对开发企业的贷款、加强对开发商土地出让金中自有资金的审查、禁止非房地产主业的国有企业参与商业土地开发和经营、规制外商投资、财政投入保障房建设和减免土地出让金、命令国有房地产企业参与保障房建设来调整住房市场的供给。其中,建设用地的供给特别是普通住房用地的供给是地方人民政府作为土地所有权人代表干预住房市场最直接的手段,其中,对土地的具体用途、容积率等规划指标的调整直接将影响住房市场中满足不同类型住房的供给数量。因此,为提高针对中低收入人群的住房供给,2006年《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(国办发〔2006〕37号)中首次提出“商品住房建设,套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重必须达到开发建设总面积的70%以上”。
  此外,国家和地方人民政府直接投入财政资金建设保障房毫无疑问将增加对中低收入人群住房的供给。2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出要将住房公积金增值收益、土地出让金的净收益的固定比例投入保障房,并在2008年通过国务院常务会议决定保障房建设的五年投资总量,大大增加了城市住房市场的供给。
  3.直接限制价格
  在整个房地产市场规制(调控)的过程中,也出现了政府直接控制价格来实现住房准公共品的功能。但这种手段只在极个别的、穷尽了其他手段无法实现政策目标的情形下才运用。
  比如,2016年住房价格上涨过快城市开始实施的限制土地出让价格、一手房房屋售价的措施。苏州市政府制定的《关于进一步促进房地产市场稳定健康发展的意见》中规定了开发商一次性销售房源面积不低于3万平方米、楼盘备案价格涨幅一年内不超过12%等。福州、北京两地政府也采取了限制房地产价格的措施。《福州市进一步促进房地产市场平稳健康发展若干意见》通过备案价格和限制同一房地产项目不同批次房源价格的上涨比例限制房屋销售价格。北京市《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的若干措施》采取限定销售价格并将其作为土地招拍挂条件的措施,控制房地产价格快速上涨。直接限制价格是对市场交易机制的扭曲,会严重破坏市场主体交易的意愿和预期,因此,这些地方政府采取的方式也仅限于对价格上涨比例以及土地竞拍的最高价格进行限制,而并未直接限定价格。
  4.促进市场信息的对称
  信息不对称是指参与交易各方所拥有、可影响交易的信息不同。一般而言,卖家比买家拥有更多关于交易物品的信息,但相反的情况也可能存在。不对称信息可能导致逆向选择(adverse selection),引发寻租行为。房地产市场的卖家比买家拥有更多的信息,因此市场监管机构需要建立一些制度促进双方获得信息的地位对称。从而,每一次稳定住房价格的措施都会提出要求工商管理部门对开发商明码标价行为进行检查以及对广告发布行为进行规制,确保买房获得更真实的商品信息。
  三、房地产市场规制的特点与前提
  尽管2005年以来,国务院及相关部门、各地方政府采取了以上各类措施调控房地产市场,但是,十年后的今天,一线城市住房价格仍然高涨、二三线城市却出现库存和建设用地浪费的严重现象,[4]房地产市场的均衡远未实现,住房问题对社会和人权的侵害仍触目惊心。
  因此,有必要运用规制理论探讨和总结这十年来国家干预房地产市场的制度困境。从行政规制的角度来看,房地产市场调控毫无疑问具有规制领域有关规制失败的诸多特点,例如规制俘获、规制机关错误的诊断和拙劣的政策分析等问题,然而在这些一般性问题之外,我国房地产市场本身的特殊性也可能构成了房地产规制的问题所在。
  (一)规制者与被规制者的重合
  房地产市场的被规制者是房地产市场的参与者,包括土地所有权人、使用权人、开发商、房地产中介企业和消费者。而其中作为规制者的地方人民政府房地产管理部门本身就是作为被规制者的土地所有权人代表。
  首先,从法律制度上看,二者必然会产生重合。《土地管理法》第2条第1款和第2款规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”其后第8条规定:“城市市区的土地属于国家所有。”结合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第9条“土地使用权的出让,由市、县人民政府负责,有计划、有步骤地进行”以及第11谁敢欺负我的人条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则,由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定可见,市、县一级地方政府是土地使用权出让中行使土地所有权的代表。无论是从委托代理的关系来看,还是从实质上土地出让金收入作为地方政府最重要财政收入来源的制度来看,市、县一级地方政府本身就是土地所有权利益的代表,作为代表,它在经济行为的逻辑上应希望土地出让金收入利益最大化。并且,分税制改革促进了这种土地出让金收入利益最大化机制的制度化。1994年分税制改革以后,中央上收了大量财权,特别是将增值税的75%归为中央政府,2002年以后又将地方税种中增长较快的所得税改为中央、地方共享税。但在财权向上集中的同时,地方财政支出责任不仅没有相应减少,反而有所增加。在这种财权向中央集中,事权向地方政府下放的非对称财政体制下,财权上收后地方政府缺乏足够的能稳定增长的地方税种(如财产税和土地增值税),于是地方政府的财政收支平衡很容易被打破,从而诱导地方政府以土地出让相关收入作为补充财政收入的重要来源。[5]
  其次,政府对土地供给的影响能力以及土地供给变化对市场的实际影响程度的经验基本可以说明政府作为所有权人代表的行为逻辑。理论界和实务界多数认为,1990年后在地方政府层面建立土地出让制度已经使土地使用权出让的市场成为较为充分竞争的市场,土地供给对市场本身的影响与土地私人所有权国家无异。参与房地产开发市场的企业也已经实现较为充分的竞争,尽管也存在一些巨型的国营或民营开发企业,但尚不至于在全国或者地方开发市场上形成垄断。
  但是,不可否认房地产供给端的土地供给却是带有一定的垄断特性的。准确地说,土地供给的方式仍带有计划经济时代分配管理的性质。在影响市场充分竞争的要素上,还有许多由于计划管理模式导致的因素,例如一级市场的土地供给。
  这种计划式的分配管理与诸多土

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