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【期刊名称】 《法学杂志》
论应对气候变化的适应性森林立法
【英文标题】 On Adaptive Legislation For Forest Protection To Deal With Climate Changing
【作者】 颜士鹏【作者单位】 东北林业大学
【分类】 森林法【中文关键词】 气候变化;适应性;森林立法;森林碳汇
【期刊年份】 2010年【期号】 6
【页码】 17
【摘要】

全球变暖已经成为不争的事实,在致力于应对全球气候变化的各项举措中,森林因其自身所具有的调节气候功能越来越受到各国重视,一系列国际法文件亦肯定了森林在应对气候变化中的重要生态地位和战略地位。应对气候变化的适应性森林立法是发挥森林在应对气候变化中重要作用的国内法保障,这种适应性应当确立起以森林生态效益为核心的立法价值取向,同时围绕减少森林退化、增强森林碳汇、提高森林可持续经营构建适应性的森林法律制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1158173    
  当今,人类面对气候变化的基本手段无外乎两个,一是提高对气候变化的适应能力,二是增强对气候变化的减缓能力。无论是适应还是减缓,森林在应对气候变化中无疑将起到重要作用,从法律的角度而言,提高适应气候变化的森林立法,是森林在适应和减缓气候变化方面的重要法制保障。
  一、适应性森林立法的森林生态学基础
  森林是最大的陆地生态系统,与海洋和湿地并称为地球三大生态系统。森林兼具多重的生态功能、社会功能和经济功能,是生态建设的主体和生态文明建设的主要承担者。在论及森林与气候变化的关系时,不能不提及森林调节气候的功能,森林的这一重要生态功能,在我国《森林法》的立法目的中已有明确的规定。森林调节气候的功能主要表现为森林通过光合作用吸收二氧化碳、放出氧气,把化石燃料释放出的二氧化碳以生物形式固定到森林中,实现大自然的碳氧平衡。据测算,森林每增长1立方米蓄积量,就能吸收1.83吨二氧化碳。经研究,目前全球森林储藏的碳超过1万亿吨,相当于大气中碳含量的两倍。[1]森林吸收二氧化碳的这一过程被称为碳汇。碳汇是森林调节气候功能的现实表现。森林碳汇,使得森林在应对气候变化中的生态地位不容忽视。
  在全球气候变暖的大背景下,要进一步发挥森林调节气候的功能,增加森林碳汇的空间,必须要解决森林生态系统对气候变化的脆弱性与适应性两方面的问题。森林生态系统对气候变化的脆弱性是指气候变化(包括气候变率和极端气候事件)对森林生态系统造成的不利影响的程度。对于气候变化而言,森林生态系统具有较低的脆弱性,这种脆弱性一般表现为森林的退化。森林生态系统对气候变化的响应比较缓慢,通常并不能在短时间内表现出来。但是不断增加的扰动事件(如林火、病虫害、飓风等),能在相对较短的时间内对森林的结构产生显著影响。[2]森林生态系统对气候变化的适应性是指森林生态系统在气候变化条件下的调整能力,从而缓解潜在危害,利用有利机会。森林生态系统的这种适应性包括森林生态系统和自然界的自身调节与恢复能力,也包括人为的作用,特别是社会经济的基础条件、人为的影响和干预等。[3]因此,无论是森林生态系统对气候变化的脆弱性还是适应性,不仅要依靠森林生态系统自身调节,还需要人类采取必要的措施减小森林生态系统的脆弱性,同时增加森林生态系统的适应性,而这种必要的措施唯有通过立法予以规制方能发挥其重要作用。
  二、适应性森林立法的国际法依据与国内政策依据
  森林在应对气候变化中的重要生态地位决定了其在应对气候变化的国际法律文件中必然具有重要的战略地位。2007年,政府间气候变化专门委员会(简称IPCC)发布的评估报告(IPCC评估报告是国际社会应对气候变化决策和行动最权威的依据)认为:林业具有多种效益,兼具减缓和适应气候变化的双重功能,是未来30-50年增加碳汇、减少排放成本、经济可行的重要措施。而在国际社会的一系列法律文件中,森林在应对气候变化中的重要战略地位早已确立。1992年《气候变化框架公约》中提出的要促进可持续的管理,其中就包括对森林生态系统的可持续管理。1997年通过的《京都议定书》则对发达国家缔约方提出了量化减排指标及相关政策原则、技术措施,其中一条重要措施就是“造林”、“再造林”、“森林可持续经营管理”。在2007年形成的《巴厘岛路线图》谈判中,国际社会同意将减少发展中国家毁林和森林退化导致的排放,以及通过森林保护、森林可持续管理、增加森林面积而增加的碳汇也作为减缓措施纳入气候谈判进程,要求发达国家要对发展中国家在林业方面采取的上述减缓行动给予政策和资金激励。《巴厘岛路线图》进一步提升了林业在应对全球气候变化中的重要地位。2009年末达成的《哥本哈根协议》第6条明确指出:我们认识到,减少滥伐森林和森林退化引起的碳排放是至关重要的,我们需要提高森林对温室气体的清除量,我们认为有必要通过立即建立包括REDD+在内的机制,为这类举措提供正面激励,促进发达国家提供的援助资金的流动。
  在国际社会一系列法律文件的影响下,我国亦将森林在应对气候变化中的重要地位在一系列国家政策文件中确立下来。2007年《中国应对气候变化国家方案》明确把林业纳入我国减缓气候变化的6个重点领域和应对气候变化的4个重点领域,突出强调了林业在应对气候变化中的特殊地位和发挥的作用。为了贯彻《中国应对气候变化国家方案》赋予林业任务的需要,2009年11月国家林业局发布了《应对气候变化林业行动计划》。该计划确定了5项基本原则、3个阶段性目标、22项主要实施行动,包括林业减缓气候变化的15项行动和林业适应气候变化的7项行动。《应对气候变化林业行动计划》是对《中国应对气候变化国家方案爱法律,有未来》相关目标和措施的具体化。
  国际法律文件和国内政策文件提出的关于森林应对气候变化的一揽子措施,为我国应对气候变化的适应性森林立法提出了方向和政策依据,森林立法应当对此作出回应,使森林关于应对气候变化的措施具有稳定性和强制性。
  三、适应性森林立法的价值取向
  在应对气候变化方面,森林的重要生态地位和战略地位已不容怀疑,无论是降低森林生态系统对气候变化的脆弱性还是增加森林生态系统的适应性,最终的落脚点都是为了保证森林在应对气候变化中发挥更大的森林生态效益,增强森林碳汇的潜力。而适应性森林立法也必须以发挥森林生态效益作为出发点,兼顾森林生态系统的脆弱性与适应性。
  现行《森林法》并未确立起以森林生态效益为核心理念的价值取向。它将森林作为一种资产性资源来看待,更注重对森林资源的行政管理和森林显性经济效益的青睐,虽然其立法目的中也提出了国土绿化、发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境的生态功能,但“其立法目的中反映出来的立法思想,是通过对森林资源的经营管理,源源不断地向社会提供木材和其他林产品”。[4]至于森林在应对气候变化方面的生态功能,森林在应对气候变化中的可持续经营,尚未在现行法中得到体现,这与森林在应对气候变化方面重要的生态地位和战略地位是极其不相符的。
  因此,从传统林业理论到生态林业理论,从显性经济效益到森林生态效益的转变是应对气候变化中适应性森林立法在价值取向方面必须做出的回应,以此价值取向为基点,适应性森林立法不仅应当对现行《森林法》立法目的进行修正,而且更重要的是在具体的法律制度上体现森林立法应对气候变化的适应性。
  四、适应性森林立法的制度构建
  应对气候变化的适应性森林立法在制度设计上应当围绕森林生态系统对气候变化的脆弱性与适应性展开。森林生态

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